法律事务专业毕业论文《剖析我国立法实践与行政法理论中对紧急状态中的政府信息公开制度》.docx

家开放大学法律事务专业毕业论文剖析我国立法实践与行政法理论中对紧急状态中的政府信息公开制度名:校:号:指导教师:定稿日期:剖析我国立法实践与行政法理论中对紧急状态中的政府信息公开制度摘要：紧急状态与整个人类历史的发展演进相伴相随，紧急状态是突发危机的一种表现形式。进入新世纪以来，国际国内各类危机事件频繁发生，突发事件处置不当不仅对社会安全和社会稳定造成负面影响，而且对社会经济发展也构成重大威胁，因此各类突发公共事件的发生对国家危机管理及应急体系形成重大考验。紧急状态下政府信息公开问题研究是当前世界各国家的政府都必须面对的重要课题。关键词：行政法立法信息公开制度一、紧急状态下政府信息公开的基础理论1（一）紧急状态概述1（二）政府信息公开概述1（三）紧急状态下的政府信息公开的特殊性2二、国内外紧急状态下政府信息公开现状 3（一）我国紧急状态下政府信息公开现状3（二）美国紧急状态下政府信息公开现状5三、我国紧急状态下政府信息公开存在的问题与完善6（一）问题61、应急信息公开法律体系的问题62、应急机制和问责机制不完善7（二）建议81、明确紧急知情权82、建立统一的应急信息公开法律体系93、健全救济制度9四、结语10参考文献：11一、紧急状态下政府信息公开的基础理论（一）紧急状态概述王安鹏博士在我国宪法上的紧急状态条款研究中认为应当从宪法文本上界定紧急状态的涵义，反对将紧急状态扩大解释为包含各类非正常状态。他认为我国宪法上的紧急状态的概念可以界定为：国家的宪法和法律秩序受到了或即将受到极其严重的威胁或破坏，甚至关系整个国家和民族的生死存亡，正常法制已无法应对，由全国人大常委会或国务院通过法定程序决定，国家主席予以宣布并采取紧急措施进行应对的，与战争和动员相并列的非常态的社会秩序状态。认为这样才能保证宪法概念是法学意义上的，而不是政治学意义上的或者社会学意义上的。但我认为，宪法第六十七条中固然规定了全国人大常委会决定战争状态的宣布（在全国人大闭会期间），决定全国总动员或者局部动员，决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的职权，将紧急状态与战争状态和动员相并列，但这种并列不意味着在逻辑上紧急状态与战争状态与动员是并列的,而是由于战争与动员是更为严重的紧急状态，需要在宪法上在程序和范围等方面做出更为特别的规定。我认为紧急状态的本质特征一是对人权的克减，二是国家紧急权力的行使。首先，人权克减是区别紧急状态制度与其他制度的实质性标准。从人权的一般意义上，人权是受到国家保护的一种特别主张或要求，但在国家遭受威胁等严重情况时，对人权保障进行一定程度的克减，从而使国家能够尽快恢复宪政秩序、摆脱危机。其次，正因为国家遭遇紧急情况，国家权力必须用高效率、集中的、暂时的独裁性的方式来使国家摆脱危机，这种紧急权力的行使是与正常状态相对应的。学者们所归纳的超法规性、集中性、扩张性、紧急性等都是对国家权力在紧急状态下运作特点的描述。人权克减与国家紧急权力的行使构成了紧急状态的两个重要特征。在紧急状态下，紧急权力的扩张、集中、“超越”法定性和对人权的克减都有其正当性和必要性，这与法治要求的依法行政、保障人权特别是知情权等价值有一定的冲突，这构成了与政府信息公开的主要矛盾，我们将在本章的第三部分具体分析（二）政府信息公开概述哲人弗朗西斯培根曾经指出，“知识就是权力"（Knowledge is power）,法王路易十四亦有一句名言，他说：“不了解情况的人无法避免作出错误的理性分析。”信息不对称的情况下人们难以做出更好的选择，相对于政府，公民简直是在这个社会中“信息裸奔”，一切都逃不开政府所掌握的信息中。在专制社会中，思想禁锢的重要表现形式就是信息的禁锢，统治者进行愚民政策，“民可使由之，不可使知之”，对信息的掌控代表了身份代表了权力。在信息社会中，政府作为国家的管理者，在有关公共管理的信息系统中是最重要的信源、信道和信宿。所谓“政府信息”(government information),顾名思义，即政府所掌握和拥有的信息。具体说来，是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。我国的政府信息公开条例第二条也规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。这意味着，政府信息应当既包括公共信息，也包括个人、个体的信息。公共信息与政府信息是不同的两个概念，主要表现在两个方面：第一，公共信息比政府信息的主体范畴大，公共信息管理部门不仅包括各级政府及其职能部门以及法律、法规授权的其他组织，还包括人大、政协、法院、检察院等；第二，政府信息不仅包括政府掌握和拥有的公共信息，还包括政府掌握和拥有的私人信息。最后，政府信息存在的方式多种多样，既包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。世界上几个公开制度比较成熟的国家对政府信息的方式都作了宽泛的规定，这有助于扩大公众知情的范围，有助于政府信息价值的实现。前述政府信息具有公共产品性质，虽然公共产品并非都要向社会公开、共享，但当代学者都肯定了政府信息公开的价值和意义，不公开的范围仅仅局限在特别需要保密的时空领域，学者们从理论和实践上分析了政府信息公开的理由。一般认为知情权理论是政府信息公开的理论基础。知情权最早便是与政府信息公开相联系，知情权指公民接受、寻求和获取官方所掌握的情报信息的自由和权利。在美国,这种权利的客体随后扩展到私人和社会领域，如指向商品信息、劳动信息和风险信息的知情权。而知情权的理论背景是现代民主制下的主权在民学说。早在1685年，英国学者洛克就在政府论中指出“权力的实施必须通过明确、公开的法律；只有法律公开，才能保障统治者不肆意妄为。”“如果民主国家中，不论间接民主或直接民主,有治理权的公民处于一无所知的状态,要想治理好这个国家是不可能的。”(三)紧急状态下的政府信息公开的特殊性讨论政府的信息公开和公民的知情权，一直是宪法和行政法上的一个重要命题。但我们的讨论常集中于正常的宪政秩序中。在紧急状态中，权力对权利限制更为明显，应对紧急状态需要更为强大、集中的权力，但这不意味着可以剥夺知情权回归到秘密行政的状态，而是在信息公开的时间、程度、方式、内容、救济、责任等方面有特殊性。同时紧急状态下的政府信息公开既要遵循一般行政的原则，也有其自身的要求。二、国内外紧急状态下政府信息公开现状（一）我国紧急状态下政府信息公开现状1987年党的十三大提出：提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。这一思想，被许多学者认为是标志着我国政府信息公开原则在中央正式提出；1991年，中共中央提出了村务公开制度；2000年底，提出在全国范围内推进政务公开；2005年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于进一步推行政务公开的意见（中办发2005 12号），明确了推行政务公开的指导思想、基本原则和工作目标。与中央相比，地方推行政府信息公开的立法和实践较为积极和灵活。1992年广州市政府即制定了公开政务活动的试行办法，2002年，广州市政府在全国率先制定了第一个地方政府信息公开的行政法规一广州市政府信息公开规定（2003年1月1日起施行）。随后上海、甘肃、等相继制定地方政府信息公开规则，2004年，地方政府信息公开立法进入高潮阶段。政府信息公开条例正是在这种背景下制定出来的，在这之前的，有关学者的研究及立法实践，为其提供了很好的条件。政府信息公开的框架已基本成形，法学原理也已初步形成。所以这部全国统一的政府信息公开条例，就其自身而言，虽然存在诸多问题，但是整体效果是明显的，对于政府信息公开立法的贡献是巨大的。目前我国政府信息公开的立法体系，是以政府信息公开条例为专门立法，以立法法、行政许可法、行政处罚法、安全生产法、突发事件应对法、保密法、档案法等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。2003年以前宪法中没有明确规定紧急状态制度。只在原宪法第六十七条中规定全国人大常委会有决定戒严的权力，第八十条规定了国家主席发布戒严令的权力，第八十九条规定了国务院决定戒严的权力。2003年的SARS危机，是我国应急法制建设的一个转折点，SARS危机让“公共危机”这一概念被广泛接受，促使我国政府开始走“危机管理”的时期。2003年5月7日，国务院审议通过的突发公共卫生事件应急条例，是我国应急法制进入全面立法阶段的起点。2004年3月14日十届人大二次会议通过的宪法修正案（四）中，用“紧急状态”取代了 “戒严”，用“宣布进入紧急状态”取代了 “发布戒严令”此后，我国陆续制定相应紧急状态法律法规，主要有突发事件应对法、中华人民共和国传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、防震减灾法、中华人民共和国气象法、大气污染防治法、水污染防治法、防洪法等，其中大部分法律、法规都规定都涉及到政府信息公开内容。我国戒严法第13条规定：“戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头演讲以及其他聚众活动；（二）禁止罢工、罢市、罢课；（三）实行新闻管制；（四）实行通讯、邮政、电信管制；（五）实行出入境管制；（六）禁止任何反对戒严的活动J该条款中（一）、（三）、（四）项，实际即赋予了戒严实施机关，可以限制公民信息自由权与知情权。在紧急状态下，对政府信息，不但需要全面的认识，更需要科学的认识。允许政府在紧急状态下，对关涉民生福祉、涉及公共安全等相关敏感信息，如果有利于缓解紧急情况的可以作出“保留”。但如今戒严制度正在各个国家成为过时的制度。首先，戒严制度主要是为了应付敌人的围城状态而来，也就是被敌人完全包围，从而无法与国家的其他地区取得联系，无法自上级接到指令的，为求自保允许最高军事官独揽大权。但这种情况在人类交通、通讯科技发达的今天是很少见的。其次，现代战争不止凭军事的力量，还必须依赖后方的一切力量，在国家范围内尤其是后方，应尽量维持平时的秩序。戒严的必要性与手段是否合适值得深思。以突发事件应对法为例，看紧急状态下的政府信息公开。信息制度可以说是突发事件应对法的亮点之一。立法者从突发事件信息系统制度、突发事件信息收集制度、突发事件信息报告制度、突发事件信息评估制度、突发事件信息发布制度以及对编造、传播虚假信息的惩罚制度等方面做了规定。以政府信息公开条例看紧急状态下的政府信息公开。政府信息公开条例第10条规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况J在2008年冰雪灾害中，上海公安、交通等部门及时启动“抗击雨雪灾害信息协调机制”，每天召开新闻发布会介绍最新道路交通情况，广东省的应急办利用气象短信发布平台，发送了几千万条交通提示短信。这些措施起到了积极作用。综上，我国目前就紧急状态下政府信息公开法律存在主要问题在于信息公开条例位阶低，缺少统一的紧急状态法律，以致紧急状态与政府信息公开法律制度未能更好衔接,以及限制手段与措