【行政诉讼中受案范围问题研究（论文）】.docx

行政诉讼中的受案范围研究目录一、我国行政诉讼受案范围的基本规定1二、我国行政诉讼受案范围的法律适用情况及反思3（一）受案范围的确定形式不适应审判实践3（二）“行政行为”概念定义不明4（三）内部行政行为游离于受案范围外4三、完善行政诉讼受案范围的建议5（一）建立行政法院5（二）修改行政诉讼受案范围的确定形式6（三）明确案例指导在受案范围中的地位6（四）完善行政公益诉讼制度6»7K:7行政诉讼法受案范围是行政诉讼法的中心问题。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。这一范围同时决定着人民法院对行政行为的监督范围，决定着权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定着人民法院所能调整的行政法律关系的范围。行政诉讼法受案范围的设置目的是使法院享有审查行政行为的权利，并使行政相对人的诉权得到保证。1989年中华人民共和国行政诉讼法颁行，受限于当时的社会环境与法制水平，行政诉讼的受案范围较为狭窄，在法律适用中也存在一定的问题。随着社会的发展行政诉讼的受案范围急需重新界定，行政诉讼法修改虽然对受案范围进行了一定的修订，但并没有在根本上解决问题，不论是“不予审查的假定原则”还是我国对受案范围的确定形式，都与其他行政诉讼法相对成熟的国家存在着差别。本文着重对近年来颁布的行政诉讼法和司法解释进行了反思，以期对受案范围条款的改良提出更为合理的方案。一、我国行政诉讼受案范围的基本规定我国关于行政诉讼法受案范围的规定为行政诉讼法第2条、第12条、第13条,最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称行姜明安：行政法与行政诉讼法，北京：北京大学出版社，2011年，416诉问题解释）第11条，最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释（以下简称行诉解释）第1条、第2条行政诉讼法第2条、第12条、第13条通过“概括式+正面列举+反面列举”的方式却定了行政诉讼法的受案范围，与修改之前的行政诉讼法相比，受案范围扩展了。第二条中“具体行政行为”变更为“行政行为”，迈出将抽象行政行为纳入受案范围的步伐，还明确扩大了行政诉讼的主体，不仅是行政机关，法律法规授权的组织依行政权力做出的行政行为也可诉，相对人的权利更充分的得到保护，补上行政诉讼的短板。第十二条规定与修正前相比，除了保护公民的人身、财产权利外，还增加了自然资源所有权、侵犯土地承包经营权等权利，理论实际结合，既增加了区别于人身、财产权利的公民权利，还对近年来政府机关强征、强拆的行为做出了反应，全面保障公民权利不受侵害，而十二条最后一款作为兜底条款，一个“等”字将公民权利如数纳入受案范围内，公民权利收到行政行为侵害时就可诉，让公民的受教育权、环境权等新型权利都受到保护。第十三条通过反面列举了4项不属于受案范围的情形。将一、国家外交、国防行为，二、抽象行政行为，三、内部行政行为，和四、终局性行为从受案范围中剔除。其中国家外交、国防行为有关与国家领土主权问题，具有极高的政治性，所以需要得到保护。而抽象象征行为和内部行政行为一直是学界争议的焦点，法律这样设置是认为这两项暂不需要纳入受案范围，而终局性行为本就存在只能提起申诉，所以也不纳入受案范围。行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政诉讼法第第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。行政诉讼法第第13条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为:我国近年来颁布的行政诉讼法和司法解释对受案范围进行了扩张，将“具体行政行为”变更为“行政行为”，通过确定列举将受案范围由人身、财产权利扩张，将环境权等公民权及行政协议纳入了受案范围。列举了十项不属于受案范围的内容，让办案人员更加明确哪些不属于受案范围。对不属于受案范围的4款内容进行了解释，让“国家行为”的意义更加规范，将抽象行政行为和内部行政行为剔出受案范围，缩小了最终裁决适用法律的范围，维护相对人的权利。但受案范围的确定形式还是存在缺陷，受案范围只能缓慢扩大，不利于维护公民权利，并且在提出“行政行为”这一概念后，还是将抽象行政行为和内部行政行为剔出了受案范围，概念的更改变得毫无意义，行政诉讼法进步的幅度太小，受案范围扩张过于缓慢。二、我国行政诉讼受案范围的法律适用情况及反思(-)受案范围的确定形式不适应审判实践我国的行政诉讼受案范围的确定形式是“概括式+肯定式列举+否定式列举”，这样的确定方式符合我国89年的国情：法制建设不够健全，采用肯定式列举可以增加司法人员的办案效率，降低出错的可能，有标准确定立案与否，但由肯定式列举确定受案范围扼杀了法官的自由裁量权。如同上个世纪美国的“不予审查的假定原则”，受限的受案范围使公民的权利无法的到全方位保障，促使美国在20世纪开始对“不予审查的假定原则”进行纠正，转变为“可以审查的假定”，现今大多数成文法国家也采用该原则。而我国在21世纪依然采用“不予审查的假定”的根源在受案范围的确定形式存在问题。在司法实践中，法官首先确定案情是否属于行政诉讼法十二条前十一款内容，作为行政案件立案的第一道门槛，在这之后法官才会考虑行政诉讼法十二条的兜底条款,由人身权、财产权以外的权利被侵害的角度考虑是否立案，作为了行政案件立案的第二道门槛，行政诉讼法第二条述说的“认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益”作为行政案件的第三道门槛，但法官往往只考虑前两种情形。最后一种的角度过于庞大，几乎包含了所有行政行为，条款因相互冲突丧失了实质意义。所以,受案范围的确定形式应更改为“概括式+否定式”，这样才能将绝大多数的行政行为都纳入可诉的受案范围中。行诉解释增加了十项不予受理的条款，考虑到司法实践，这十项条款很可能只会被法官作为参考，实际上还是遵循之前的审查方式，对受案范围的确定形式并没有促进。行政诉讼法中还是存在“概括式”与“肯定式列举”间的冲突。新的行诉解释只是精细的补充，没有从根本上解决这个问题，要将绝大部分的行政行为都纳入受案范围中，我国受案范围的确定形式是必然需要更改。(二)“行政行为”概念定义不明我国在2015年施行的新行政诉讼法第二条，将条文中的“具体行政行为”修改为了“行政行为”但在司法实践中，仍存在着将其理解为“具体行政行为”的情况，法官在没有明确的解释之前，不会对有争议的行政行为进行审判，这一概念的更改并没有起到实质性的作用，没有将行政诉讼的受案范围真正的扩大，只是理论上的变化。“抽象行政行为”依然没有被纳入受案范围，“抽象行政行为”，随着行政规范文件涉及范围越广、发布的越多、受到影响的不特定对象也越多，也将变得越发危险，甚至将引发社会矛盾。在某些地方，政府乘着“抽象行政行为”不受审查的顺风车，颁布了一些涉及不正当拆迁、征地的文件。将“抽象行政行为”纳入受案范围，用司法来规制，保护行政相对人的合法权利是国际趋势，在其他国家，抽象行政行为不具有特殊性，只要行政相对人的权利受到损害或者受到不正当的影响，就是可诉的。我国行政诉讼法规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章。根据新行政诉讼法，法院只享有不适用规范文件的权力，法院未能拥有宣告该行政行为违法的权力。附带审查不如直接诉讼，行政相对人权利无法得到及时救济。并且在行诉解释第二条中，准确的对抽象行政行为进行表述，将其剔出受案范围。这使得“行政行为”这一定义的更改彻底丧失了意义，抽象行政行为还是没有纳入行政诉讼受案范围之中。(H)内部行政行为游离于受案范围外过去，内部行政行为是行政机关对行政系统内人员进行管理的行为，内部行政行为的适用对象限于内部行政相对人,对外部行政相对人不具有法律约束力，因此不属于受案范围，在司法实践中，因行政诉讼法官人数与庞大的公务员群体不成比例，审查难度太大，也一直没有纳入受案范围。但现今，不论是理论基础还是司法人员的扩充，将内部行政行为纳入受案范围已具有可行性。行诉解释第二条第三款中：行政诉讼法第十三条第三项提出的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，被解释为行政机关做出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。这里的公务员权利义行政诉讼法53条务和原条文中的“等”相比，更加确定了内部行政行为的不可诉性。但公务员权力中包罗公务员取得人为报答、享受福利待遇、不会由于非法定事由降职处罚，不仅是内部行政行为，还与公务员的财产权，劳动权相干。当公务员这一类的权利受到侵害时,只能通过行政机关内部的审查、复核进行维权，是没有保障的。在大多案例中，公务员的奖惩、任免一般由上级领导做出，内部审查、复核时必然会维持原决定。而且在轰动一时的“呼格吉勒冤杀案”中，涉案的27人，仅有一人涉嫌职务犯罪，其余26人分属于公检法而只受到了记过、警告等处分。因内部行政行为的不可诉，呼格的家人投诉无,司法的正义性大打折扣，和行政法治的根本目的背道而驰，不能体现将政治权力和国家权力纳入法治轨道的目的。笔者认为公务员的权利义务应该指公务员因职位获得的关于管理社会，维持社会安定、发展的权利义务，这部分权利义务还应分隔出外部性与内部性，将其中有外部性的纳入受案范围，并将原本就属于受案范围的公民权归还给公务员。三、完善行政诉讼受案范围的建议(-)建立行政法院建立行政法院，有利于让行政案件的处理统一在一起，在很多地方行政庭因为案件过少会处理一些民事案件，这让行政诉讼法官在审查案件时会带上处理民事诉讼的习惯，不利于法官积累审判经验。利于形成专业的审判团队，基层法院中存在着大量的人事变动，专职处理行政诉讼的法官去了其他岗位上，之前积累的经验会被浪费，人员的流动限制在上下级，保证处理案件的专业性。能建立行政法院，可以统一受案范围，不同于区域之