加强农耕地保护的思路.docx

笔者认为，目前我国已经进入高质量发展阶段，亟须加强耕地健康管护研究，即通过对耕地健康概念的界定和辨析，提出构建耕地健康管护的思路，在耕地健康科学技术突破、部门协同、政策融合与转型等方面进行部署，为落实耕地保护长牙齿的硬措施提供思路。健康的耕地是支撑粮食可持续生产的基础，也是食物品质的保障。加强耕地健康管控，对实现可持续发展目标至关重要。长期以来，依赖高投入、高强度的耕地利用方式，许多区域出现耕地退化等问题。党的二十大报告提出，要保障粮食安全和绿色低碳发展战略。这就要求在新的发展目标下，耕地保护已不能仅仅局限于数量的保护与质量的提升，而是要科学统筹粮食安全与耕地健康，全面管理耕地的环境质量、生物多样性和生态服务功能。因此，急需开展健康耕地建设与管控研究。1耕地健康概念的界定与辨析耕地健康概念源于土地健康和土壤健康。20世纪40年代，美国生态学家奥尔多利奥波德首先提出土地健康的概念，认为健康的土地是指人类已经利用但未使其功能遭到破坏的土地；土地健康是土地内部自我调节与更新的能力。在土地健康的概念提出后，国外在土壤健康领域进行了研究与发展。目前，学界比较公认的土壤健康概念认为，土壤是一个支撑植物、动物和人类生存的重要生态系统，而土壤健康即为其能持续发挥这种功能的能力。国内的耕地健康概念主要源于土地健康和土壤健康。当前，针对耕地健康内涵，主要有两种观点。第一种观点认为，耕地健康状况是耕地质量的一个重要方面，依据土壤有益元素、土壤及水环境有毒有害元素和污染物含量水平等，可以综合评定耕地的健康状况；第二种观点认为，耕地健康是耕地所具有的作物生产、生态服务、环境维持等功能的综合体现，表现为好的环境、好的质量、高的产能。耕地健康反映了耕地过程或功能变化的动态状况。耕地健康的内涵与耕地功能密切相关。它不仅仅指耕地土壤健康，而是整个耕地系统的健康。耕地具有生产功能、生态功能和生活功能，即三生功能。耕地的生产功能是基础功能；耕地的生态功能是耕地系统通过水文、土壤、气候、生物等综合作用，为生物提供栖息场所或形成气候调节、水源涵养、水土保持等生态服务功能，同时也能保障其持续地生产食物；耕地的生活功能是在此生产和生态基础之上延伸出的社会保障、景观及文化功能，包括为农民提供生活保障、稳定社会发展、丰富人类的物质和精神生活等。可以认为，人类通过对耕地质量各组成要素的利用、管理和改造，改变耕地质量要素的条件和形态，从而使耕地的过程或功能发生变化，而耕地过程或功能的变化状况即为耕地健康。耕地健康体现了耕地利用过程中质量变化的结果。耕地质量的内涵随着时代的发展，被赋予了不同特征，形成了不同维度。耕地质量与耕地健康的区别在于，耕地质量是耕地利用过程中所呈现的一个状态；耕地健康则是人类在耕地利用管理过程中的结果。如，由于实行保护性耕作和土壤改良，使土壤有机质含量升高，从而改善了耕地的生产能力和养分循环能力，耕地发挥自身功能的能力加强，使耕地呈现健康状态；而污水灌溉等，如超过一定阈值，会使耕地净化污染的能力变弱，导致耕地呈现亚健康甚至不健康状态。因此，可以认为，耕地健康是指，在人类利用和管理耕地的过程中，耕地具有维持作物生产、帮助自身净化、保持环境健康、促进人类和动植物健康的能力。耕地健康管控面临的主要问题资源过度消耗导致耕地健康隐患上升。我国粮食生产以大量的水、土资源消耗为代价，造成水资源紧缺、地下水超采严重、水位快速下降。高强度农业生产带来的环境污染问题较为突出。止匕外，农业生产是温室气体的主要排放源之一，农业生产过程中的灌溉、机械化作业及化肥、农药的使用等人为干扰，造成大量直接或间接的二氧化碳和甲烷等温室气体排放。缺乏基于耕地健康的资源评价和管理体系。笔者认为，通过科学的耕地健康评价指标体系，及时掌握其耕地健康变化动态，进而提升耕地健康，是区域可持续发展的必然选择。目前，自然资源部、农业农村部等均开展了耕地质量评价相关工作，但总体而言，各部门耕地质量评价、耕地地力评价、土壤环境质量监测、高标准农田建设等，虽涉及到耕地健康方面的指标，但多侧重于某个单一的侧面或维度（比如土壤等），尚未形成系统的耕地健康评价体系与方法。自然资源部主要侧重于耕地产能、生态、质量管理，如农用地分等、定级与估价、质量分类等。农业农村部则更多侧重于耕地障碍因素的调查，对土壤肥力涉及的养分元素考虑较多，但在气候生产潜力、标准耕作制度、全国可比性等方面尚不全面。加强耕地健康管控的相关建议实现耕地健康管控的科学技术突破。笔者认为，耕地健康管控存在高度复杂性，政府应加大对耕地健康管控的支持和投入力度，开展基于耕地健康管控的资源调查、评价、监测、治理的全链条管控研究创新和技术突破等。一是开展耕地健康管控领域新标准研制并予以推广。在耕地健康科学机理研究的基础上，对涉及耕地资源健康调查、评价、监测、治理等的标准规范，从部门协同治理角度出发,梳理分析区域资源差异特征，并研发制订调查、评价、监测、治理等新规范和新标准。二是突破和创新耕地健康管控领域关键技术。基于源头控制，应研究耕地多尺度健康评价和监测方法，从耕地生产能力、耕地弹性、耕地生态环境状况以及作物品质等方面，对耕地健康进行评价与监测，探索创新耕地健康智能化调查技术；基于过程管控，应研究耕地健康精细利用与精准空间管制技术；基于末端治理，应加强山水林田湖草沙系统治理，研究耕地健康修复与综合治理技术等。三是研究探索区域耕地健康管控的模式和机制。应鼓励和加快区域耕地健康管控试点或示范区建设，开展模式机制、政策体制等创新研究，打造一批区域耕地健康管控的模式和样本。构建耕地健康管控的部门协同机制。笔者认为，耕地健康管控并非要重新建立一套独立的资源管理体系，而是要加强耕地健康管控部门协同，理顺部门分工，形成多部门的协同治理机制。一是理顺耕地健康管控的职责任务和部门分工。其中，自然资源部可通过国土空间规划制定、永久基本农田划定、生态红线划定、全域土地综合整治、耕地占补平衡、耕地进出平衡、山水林田湖草沙系统治理等措施来实现耕地健康，并为实现耕地健康管理提供政策制度保障和技术支撑；水利部负责大中型水利工程设施配套，减少灌区水污染、提高灌区水体质量等；农业农村部负责作物生产布局优化与结构调整，控制农药化肥施用量和灌溉强度；生态环境部应有序推进对耕地健康关键要素的污染监测，掌握农田系统的污染状况。二是建立耕地健康管控的部门横向合作和纵向联动机制，包括构建基于耕地健康管控的部门协同和长效管理机制，加强耕地健康管控的纵向、横向联动，以耕地健康管控为核心,建立科学合理的纵一横管控运行机制，设计完整的纵一横管控流程等，并通过建立多部门联席机制形成耕地健康全链条、系统性闭环管理，实现资源统筹和有效配合。开展耕地健康管控的政策融合与转型。笔者认为，耕地健康管控的政策必须围绕现有法律法规体系和耕地保护、资源治理等政策和制度框架进行，亟待以耕地健康管控作为实现政策融合与转型的目标，对现有耕地保护与治理政策进行有效整合和优化。一是开展耕地健康管控的相关立法工作，逐步将耕地健康管控纳入国家法律体系，支持法律法规建设，完善我国耕地健康管控的相关制度体系。二是进行耕地健康管控的政策工具融合，按照源头控制、过程监控和末端治理等三个维度，构建自然资源主管部门源头耕地保护、农业农村部过程管理以及部门协同治理的政策融合机制。三是探索耕地健康管控的政策转型路径。分析和总结我国在耕地数量和质量保护的现有制度，如耕地占补平衡制度、耕地进出平衡制度、永久基本农田保护制度，从空间管控、建设、激励和约束机制等多方面开展耕地健康管控制度创新与转型，建立完善的耕地健康管控政策体系。