跨区域国土空间规划编制的组织与落地.docx

核心提示本文结合长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划编制的实践情况，从组织协调、规划传导和制度保障三个维度，探索提出跨区域国土空间规划落地实施的协同政策机制，以期为全国其他毗邻地区的跨区域性规划编制提供经验借鉴。长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”），则是落实这一国家战略的突破口。2023年2月，国务院正式批复由沪苏浙两省一市共同编制的长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（20232035年）（以下简称规划），这为示范区各类开发保护活动提供了基本的遵循依据。规划的批准实施，将为长三角区域迈向高质量一体化发展增添强劲动力，对于推动落实长三角一体化发展战略、促进区域协调发展和城乡融合发展具有重要的现实意义。跨区域国土空间规划编制的组织协调在规划的编制过程中，示范区始终秉持规划共绘、项目共谋、设施共建、生态共保、利益共享、机制共创的理念,并在改革创新示范、工作组织联合、规划标准统一、诉求统筹协调等方面积累了丰富经验，形成跨省域统一规划管理体系的重大改革成果，为全国其他毗邻地区的跨区域性规划编制提供有益的借鉴。改革创新上体现示范作用o作为全国第一个跨省域的国土空间规划，无论是技术路线还是协调机制，都需要率先探路。面对“两区一县”（上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县）在发展阶段、发展诉求、现行管理手段等方面的差异，“两省一市”（江苏省、浙江省、上海市）牢牢贯彻全国国土空间规划改革要求，用规划建设用地的减量倒逼区域转型发展，强调减量提质、一体化发展。同时，以规划出台为重要节点，构建了示范区统一的“总体规划一单元规划一详细规划”三级空间规划管理体系，建立起跨省域国土空间规划的治理新机制。工作组织上体现联合效应。一是强化组织联合，坚持开门做规划，依托示范区理事会、执委会工作平台，组建“两省一市”省级自然资源部门牵头以及嘉兴市、苏州市和“两区一县”参与的工作专班，通过“三级八方”分工协作，形成“广泛参与、省级统筹、充分协同”的工作氛围。二是强调专业支撑，坚持团队协作，由江浙沪三地不同专业、不同系统的规划设计单位，组建联合编制技术团队；同时，邀请清华大学、同济大学、东南大学三家高校科研团队作为“智囊团”，为规划编制建言献策。规划标准上体现“就高”思路。针对三地现有规划基期、规划底版、规划标准的不同，坚持统一标准体系，打破“一亩三分地”的行政思维和制度性约束，按照“就高不就低”的原则，全面对标最高标准，确保示范区相关规划标准、建设标准大于等于原先“两区一县”的标准，以高起点规划引领高标准建设，推动形成区域一体化的发展机制。统筹协调上体现求同存异。面对“两省一市”三级八方多种诉求、多种差异、多种空间形态，坚持“省级统筹、求同存异、共同争取”，在统一原则和目标下，充分发挥示范区理事会、执委会以及示范区理事会理事长决策会议的协调作用，通过统筹协调、通盘决策，将最初“不同的看法”，转变为“共同的想法”，再落实为“统一的做法”，并锚固在规划中。跨区域国土空间规划成果的落地实施在促进规划高效落地实施的过程中，示范区始终坚持三个“向”，即落实国家战略的导向、优化结构的方向、资源要素的流向，统筹解决三地在生态环境治理、基础设施联通、公共服务共享、城乡风貌管控等领域的一体化协同问题，形成了涵盖规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、公共服务等多个维度的一体化改革成果，实现了跨省域“一张图”全过程管理。加快构建统一的规划体系。跨省域统一规划管理不只是一个规划，而是一套规划体系，需要穿透式地传导落地。因此，示范区紧紧围绕长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案提出的“探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制”要求，在统一数据底版和用地分类、统一规划基期和规划期限、统一规划目标和核心指标的基础上，构建了统一的“1+1+N”国土空间规划体系，实现规划成果的有序传导。其中，第一个“1”是国务院批准的2413平方公里总体规划，第二个“1”是660平方公里的先行启动区总体规划，“N”是若干专项规划和下层级的详细规划。抓好规划的分解落实。规划提出“生态优先、绿色低碳发展；创新驱动、高质量发展；多中心、网络化、融合式空间发展；跨界协同、一体化发展”的四大空间策略，并围绕“世界级水乡人居文明典范”总体目标愿景和五个分目标维度，明确了各类国土空间优化的方向，设定了25项规划指标，提出了相应的支撑策略和近期实施重点。为了将蓝图变为现实，示范区对标长三角一体化发展国家战略的基本要求，紧扣“高质量”和“一体化”两个关键词，抓落实、重执行，制定翔实的规划实施方案，对谋划的各项规划意图进行任务分解，最大程度发挥国土空间规划战略引领作用，强化空间保障，确保“一张蓝图绘到底”。探索“一套制度管落实”。为实现规划土地一体化管理，促进资源要素流动，提升区域资源配置效率，执委会会同“两省一市”的自然资源部门，破除行政壁垒，强化配套政策体系建设，通过一系列制度的出台，以制度管落实，保障规划预期目标的实现。一是建立基于流量计划的建设用地机动指标“一个指标库”，“两区一县”统一预留一定比例的机动指标，在示范区范围内统筹适用，按既定程序予以落地。二是建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度，执行由“一年一体检,，“五年一评估”、重点领域专项评估等组成的监测评估机制。三是建立健全新增建设用地计划安排与存量建设用地盘活使用任务下达、低效建设用地减量化实施的挂钩机制，由示范区执委会联合“两区一县”共同制定存量用地盘活工作实施方案，统筹确定不同片区的年度存量盘活任务、土地储备和出让计划，并挂牌推动实施。实现“一个平台管规划"O为落实“一张图”全过程管理,依托示范区智慧大脑的建设，搭建示范区规划“一张图”实施监督信息系统，实现数据资源、功能应用、管理机制等一体化整合，同步支撑规划跨区域协同治理和纵向传导，以业务数字化来促进管理的精细化，实现规划的有效落地。跨区域国土空间规划实施路径的制度保障规划的批复公布，拉开了示范区建设的序幕。面对示范区生态绿色、一体化、高质量发展的美好蓝图，仍需紧紧围绕“让自然空间绿色宜人、让人造空间宜居适度、让未来空间整体优化”的目标，以“多规合一”为引领，以保护优先为前提，以高效利用为路径，以安全韧性为保障，以实施评估为导向，探索自然资源和规划领域制度机制创新，强化国土空间规划的实施，以此保障美好蓝图的落地。深化主体功能区制度,精准引导空间要素资源的差异化配置。在国家“3+N”主体功能区体系的基础上，以效益、质量为导向，结合示范区自然资源禀赋特点和发展定位，通过细化颗粒度，构建“主体功能区一政策单元”的网络化指引体系，形成单元主体功能与镇（街道）主体功能互为嵌套、相互融合的空间主体功能关系。同时，不断完善基于主体功能区的财政转移支付、生态补偿与产品交易、产业准入、设施配套、绩效考核、规划空间引导与用地保障等差异化政策,实现国土空间网络覆盖、精准管控、精细引导。完善规划体系，推动各级各类规划的高效协同。一是巩固“多规合一”体制机制的成果，以规划为基础，强化数字赋能，构建专项规划全流程协同机制，通过“空间类专项规划的编制+项目布局的优化+空间矛盾的协调”，解决好专项规划和主要空间控制线与总体规划之间的空间矛盾，实现重点专项规划的精准落地和空间要素资源的精准投放，推进规划落地，提高规划效率。二是进一步完善“总体规划一单元规划一详细规划”三级国土空间规划传导机制，实现总体规划向详细规划的有效传导、详细规划与专项规划的充分衔接，助力实现农业空间绿色和美、生态空间山清水秀、城镇空间集约高效。完善规划动态实施机制，实时确保规划落地不走样。一是以“功能+格局+指标+控制线+名录”强制性管控内容为主体，通过功能定位、指标控制、分区传导、底线管控、名录管理、政策要求等方式，逐级落实到各级各类国土空间规划，形成规划传导体系。二是围绕“总量管控、计划管理、边界管护、用途管制”，在坚守底线的前提下，坚持“集中资源办大事”“项目布局跟着规划走，要素跟着好项目走”，重点保障重大战略任务和项目落地实施，完善实施管控机制。三是通过规划预留指标落实、空间控制线动态优化、“双用途”管制等方式，依法依规进行局部调整和动态优化，建立动态调整机制。四是通过平台实时监督，定期体检评估，规范修改程序，确定评估修改机制。五是通过规划全程留痕、人大政协和公众监督、离任审计等具体举措，完善实施监督机制。搭建项目协同机制，加速推进重大项目的开工建设。聚焦项目实施，以坚持安全优先、保护优先、民生优先、效率优先、项目选址技术要求高优先等为原则，按照“控制总量、限定容量、做优增量、盘活存量、管控流量、提高质量”的要求，基于“统一底图、统一标准、统一规则、统一平台”，重点研判各类项目是否压占永久基本农田、生态保护红线等主要控制线，各类项目是否符合空间准入规则，各类基础设施线网之间是否存在空间性冲突等问题。同时，面对各部门的用地需求，在空间上进行总体考虑、协调谋划，并围绕项目业务链，从全域全要素、全程全方位的角度，构建整体项目落地的管理机制。探索资源管理政策创新，高效激发要素的跨区域流动。一是围绕城乡融合，强调政府和市场耦合作用，建立健全市场机制，促进城乡要素双向自由流动。二是围绕政策创新，在设施的互通互联和产业的相互衔接的基础上，探索通过“跨省飞地”模式和净增空间指标配置、批而未供用地处置、低效建设用地减量化、存量土地盘活、土地储备和土地供应等六大计划联动，以及跨乡镇土地综合整治等相关政策，激活要素在城乡之间的互通和跨省界的流动。三是围绕数字赋能，通过信息化手段使物理空间、功能空间、全域空间锚固在一起，即通过技术的融合、业务的融合、数据的融合，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨业务的协同工作机制，最后实现场景融通。创新规划建设管理新机制，提升国土空间的风貌特色。一是结合片区总规、详细规划编制，进一步完善“国土空间规划+国土空间设计+建筑设计+景观设计”的景观风貌管控体系。二是厘清部门职责，强化部门协同，探索建立建设项目用地的空间保障、形象特色设计以及周边环境协同等，进一步做好项目方案设计审查，创新规划建设管理新机制，切实解决“规划一建设一管理”全过程闭环管理体制机制问题。