加强地下空间规划利用的管控与思考.docx
核心提示加强地下空间管控是推动实现国土空间用途管制区域全覆盖的重要内容。本文针对地下空间家底不清、规划体系不健全、管控规则和机制不完善等问题，探讨了加强地下空间管控的思路并提出了相关对策建议。地下空间是巨大而宝贵的国土空间资源，是支撑绿色低碳发展的重要载体。科学合理地开发利用地下空间，已成为解决发展过程中人地矛盾的重要途径。近年来，围绕地下空间立法、规划编制、登记确权、开发利用的研究日益增多，但在开发建设和空间管控方面仍面临诸多挑战。为实现国土空间可持续发展，急需健全地下空间管控规则和机制，科学推进地上地下空间一体化管控。加强地下空间管控的必要性实现统一国土空间用途管制的关键环节。关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见指出，要优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用。加强地下空间管控，是构建反映多目标、体现空间功能差异用途管制制度的重要组成部分，是推动实现国土空间从二维向三维立体管控转变的核心突破点。因此，从全域、全要素、全类型国土空间管控的视角重新理解地下空间管控，厘清管控思路与重点尤为必要。实现地下空间有序治理的关键手段。地下空间资源具有不可再生性，其开发利用具有不可逆性。随着地下空间开发利用的规模增加，地下空间资源不合理利用和浪费现象较为严重。因此，既要警惕因盲目开发和过度利用对地下空间资源造成透支和浪费，又要强化地下空间开发利用的管控力度，系统规划、统筹安排，在突出刚性的同时体现弹性，推动地下空间资源科学开发和合理利用。地下空间开发利用与管控现状近年来，我国地下空间开发利用规模大、增速快、类型多元、管控政策体系日趋健全等特征凸显。开发利用规模大、增速快，有效支撑经济社会发展需求。截至2023年年底，我国地下空间累计建设24亿平方米。十三五期间，我国累计新增地下空间建筑面积达13.3亿平方米。其中，江苏省、山东省、广东省和浙江省累计新增地下空间建筑面积均超1亿平方米，湖南省长沙市、广东省佛山市、上海市、江苏省苏州市、浙江省宁波市等地下空间开发强度超8万平方米/平方公里。地下空间开发利用产业不断迭代升级，大型地下综合体数量不断增加，有效支撑我国地区经济社会发展需求。开发利用功能类型日益多元，助力城市建设更低碳、更绿色。当前，我国地下空间开发利用类型有轨道交通、综合管廊、人防工程、地下商业、地下物流、地下储能等，结合轨道枢纽形成地下空间一体化深度开发的趋势明显。双碳目标下,地下轨道交通建设和综合管廊建设可助力实现交通运输行业碳达峰，而矿地融合、废弃盐穴利用等方面探索也拓展了绿色碳汇空间，这都为践行绿色开发理念、建设紧凑型城市提供了重要路径。地下空间开发利用管控政策日趋完善，治理体系初见雏形。各地就地下空间地质调查、权属登记、空间准入、规划管理、建设管理等方面，开展了诸多有益的实践探索。如：北京市出台了地下空间使用负面清单，并推进腾退空间再利用；江苏省多地编制了地下空间专项规划。截至2023年，全国出台了500余部法律、法规、规章和规范性文件，引导和约束地下空间开发利用，贯穿于地质调查一确权一规划一建设一管理的地下空间治理体系框架初步搭建完成。地下空间管控面临的难题地下空间家底不清，管控效率偏低。全国地级以上城市基础性综合地质调查仍在推进过程中，但其调查成果精度（行政辖区1:25万和规划建设区1：5万）不能完全满足地下空间资源评估和专项规划、详细规划编制的要求，在一定程度上制约了管控范围和分区的科学划定。地下空间开发建设七成以上为地下轨道、停车场及人防工程，整体利用效率偏低。此外，地下空间还存在管控主体多元、部分管理职能交叉、管控效率偏低等问题。管控目标不明确，规划体系不完善。各地地下空间规划编制和实施多集中在城市建成区，以点状或线状项目工程推动为主导、以功能片区为重点，规划覆盖率不高。同时，地下空间开发利用的整体统筹安排缺乏，相关管控目标、重点方向和关键任务不明确，对发展的前瞻性考虑不够。此外，在五级三类国土空间规划体系下，地下空间规划定位、规划体系和规划要点均亟待明确，规划衔接和传导机制也亟待构建。以规划管控为主，管控机制不够健全。地下空间管控尚缺少国家法律和省级规范支撑。部分地区存在重规划管控、轻用途（功能）管控的现象。同时，管控规则不够完善，欠缺分区分类管控、分层差异化准入（特别是产业准入）、地下空间形态和建设强度的管理要求。此外，不同层级、不同部门的有效传导和协调机制亟待完善，不合理使用权的流转退出、空间再利用和监督管理机制亟待健全。新时期地下空间管控的思路与建议笔者认为,应从界定内涵一明确思路一调查评估一编制规划一制定规则一强化实施一统一平台全链条入手，推进地下空间管控有效实施。明晰管控内涵，明确总体思路。笔者认为，结合国土空间用途管制要求，可将地下国土空间管控内涵界定为：为实现地下空间资源的合理利用和优化配置，健全地下空间专项规划体系，规定管控边界，规范管制措施，明确分区分类（功能）分层使用条件，科学保护和严格约束地下空间开发利用的行为。可遵循以下管控思路：以构建绿色低碳资源利用模式、推进资源节约集约利用为目标，降低地下空间开发利用外部不经济，引导和约束地下空间开发利用范围、规模、强度和时序，强化总量管控和分区分类分层管控。深化摸底调查，强化底线约束。笔者认为，地下空间是能源、水源、岩土等生态资源的重要载体，开发利用需要以生态安全评估为基本前提。一方面,应加快推进城市地质调查，适当提高重点地区调查精度；有条件的地区，可对地下空间进行普查，对深部地下空间地质特征、结构和地质参数等精细化探测技术开展研究。另一方面，因地制宜确定约束性地质因素，开展资源承载力和地下空间开发利用适宜性评估，明确发展底线和资源利用上限。其中，省级层面，应划分鼓励、引导、限制开发利用分区；市县层面，则应划分优先建设区、重点建设区、一般建设区、限制建设区和禁止建设区。此外，还应加强对深层地下空间资源的战略储备和保护，划定地下生态环境、文化遗产、战略空间的底线保护范围。强化规划引导，健全地下空间规划体系。笔者建议，应基于全域、全要素、全类型管控思维，探索建立市县+特定区域的地下空间规划体系。其中，市级规划侧重划定保护底线，构建地下空间发展总体格局，明确重点发展地区和主要功能系统的开发利用和发展策略，引导各级地下空间规划编制；县级规划侧重地下空间开发利用限制和影响因素分析，科学判定地下空间可开发利用实际潜力，从利用模式、功能类型、空间布局等方面明确规划分区发展控制引导要求。针对特定区域（更新改造、交通枢纽、历史保护区域等），则应探索划定地下空间三维开发利用和管控边界。同时，明确重点地区空间资源集约高效利用要求，强化地上地下一体化立体国土空间资源综合开发利用。制定管控规则，健全地下空间管控体系。笔者建议，应探索建立分区分类分层管控规则体系。一是分区管控。省级层面，应明确不同分区管控规则和准入类型要求，严格限制开发利用分区使用管理；市县层面，则应明确优先、重点建设区发展用途类型，制定一般、限制建设区准入目录清单，强化禁止建设区管控（见表1）。二是分类管控。鼓励优先建设地下交通设施、地下市政公用设施、地下防灾设施和人防工程；针对开发强度较高的城市，建议遵循先地下后地上的原则建设轨道交通设施；除对历史风貌有明确要求等情况外，地下空间原则上不建设行政办公、文化设施、教育科研、社会福利、文物古迹、宗教设施等公共管理和公共服务设施。三是分层管控。国土空间已从平面发展向竖向分层发展转变，需要统筹竖向层次的地下空间资源利用，优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，预留弹性发展空间和深层地下战略空间。表1市县层面地下空间分区管控规则管控分区地下空间总体布局优先发展类型整体管控要求优先建设区位道路、公共停车场、交通场站、污水处理厂、垃圾转运站、变电站及具备人防工程条件的区域优先发展交通、市政和综合防灾等由政府E导的功能类型：开发强度较高的区域，鼓励使用地卜空间开发深度法本在0-30m之间重点建设区位丁道路枢纽、地铁站点、城市广场、¢要交通集散广场、繁华商业中心等区域满足交通、市政功能和综合防灾要求的的提下，适度发展地下商业、文化等功能开发深度为地下2层，局部地块可达地下3层，即k30m之间般建设区位于城市广场、政府机关广场、住宅区、工厂、学校、库房、医院等区域以配建停车场、公建设备用房为主，不宜进行大规模地下商业开发利用开发深度为地下I层，局部地区可达地下2层，即O-15m之间限制建设区位r农业空间除村庄建设以外的区域，矿产资源鼓励开采区，以及其他牛.态、农业功能区域仅满足基本的地卜安全、地卜市政、地卜.交通设施需要根据实际需求控制开发规模和深度禁止建设区位于用要生态功能区域，地质灾害易发区以及文物保护单位、取要市政管线防护廊道（输油、输气、输水干管）所在区域无划定纵向生态红线边界强化机制保障，加强资源整合和信息平台建设。笔者建议：一是明确综合管理部门，聚焦地下空间三维规划管理、权属登记、出让及建设管理等关键性问题，制定部门协调和联动机制，针对细化地质调查，地下空间中层、深层和超深层开发利用技术及复合利用标准制定等开展专题研究；二是适时开展地下空间治理，探索低效使用主体退出和地下空间再利用机制，健全权能体系，鼓励市场主体参与地下空间再利用，完善利益分配机制；三是整合地下空间地质调查、建（构）筑物信息普查、工程建设信息、竣工验收信息等数据，建立地下空间三维信息管理平台，并将其纳入国土空间规划一张图实施监督信息系统。
