一级开发是片区开发合规的基石.docx
一、片区开发的合规基石（一）重要特征：片区开发Vs一般施工我们在里面提及的“片区开发”，均指包含有土地一级开发建设内容的区域开发项目；不包含土地一级开发内容的基础设施建设项目，与一般施工建设项目并无差异，并不必然具有派生GDP的功能，也不在本号的研究讨论范围内。片区开发项目与一般施工建设项目的最主要差异，在于片区开发项目的主要目标在于拉动区域经济社会的总体发展，包括但不限于表现为经济和社会指标的提升；而一般施工建设项目，只是砖瓦水泥的组合，并不存在拉动经济的必然性，更无法进行测算计量。或者，我们也可以相反地定义，不以经济和社会发展为目标的建设开发，就不是片区开发，充其量只是若干种建设类型的机械组合。（二）片区开发的传奇法宝：“外溢性”可计量片区开发项目的传奇法宝，在于片区开发确定地能够通过拉动区域经济增长，实现项目自身盈利性，而不是像一般的施工建设项目，经济和社会意义体现为无法计量的所谓“外溢性”。经济和社会发展影响可计量的这一要点，是片区开发项目能够采用经济和社会发展指标作为绩效考核的关键原因。进而，在这一绩效考核机制的基础上，片区开发的合规性获得了完美的支持：相对于单纯施工环节，延期付款的原因获得了妥善的解释。（三）合规基石：一级开发&产业导入片区开发项目与一般施工建设项目的这一核心差异，可以通过土地开发、招商引资、人才引进、效率提升等多个路径实现，但目前，唯一风险相对可控的，只有土地一级开发；唯一规模相对可测的，只有通过招商引资产业导入。（四）片区开发的付费机制：见货付款、按效付费无论是合规的片区开发，还是合规的ABO,其付费机制，均为八个字：见货付款、按效付费。不符合这个标准的，都需要进行整改。不过，只要项目真的设计目标是能够推动区域经济发展的真实片区开发项目，都能够完成上述“八字目标”的整改工作，而一般施工建设项目，通常就没有那么幸运，这就是片区开发ABO的不死神话。片区开发模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了片区开发的健康发展。含有土地一级开发和对应招商引资产业导入的片区开发是目前管理库外基础设施建设领域内唯一健康安全模式。二、土地收入可以作为来源么？（一）土地出让收入不得作为企业收入土地出让收入是一种政府收入，不得作为任何企业收入来源，更不能作为企业偿债来源。I（二）企业卖地早已销声匿迹不复存在企业获取土地收入的做法，2016年以前，出现在城投公司作为土地储备主体申请的土地储备贷款项目中；也曾出现在违规一二级联动项目中；不过，在严监管组合拳打击下，在现在公开信息中，早已销声匿迹不复存在了。I（三）财政可以而且必须获得土地收入土地出让收入是地方财政的重要收入来源，如果不考虑税收收入，土地出让收入至少占总收入的70%以上，没有土地出让收入，很多地方的三保和偿债立刻会出现问题。地方财政部门用获取的土地出让收入来支付其他事项的时候，这笔钱就不是土地出让收入了，跟“土地收入用于企业偿债资金来源”，是完全不相干的两件事。难道政府支付的律师费、差旅费，律师就不能用来还开发商房贷了？高铁就不能用来还建设和车贷了？没有那回事。三、没有土地就是违规举债（一）没有土地开发的片区开发都是违规举债不包含土地一级开发的大体量片区开发项目，不可能不绑定地方财政的刚性（或相对刚性）支出责任，不可能解决合规性的问题。（二）没有产业导入的片区开发都是违规举债没有产业导入运营考核的片区开发模式，是固定回报的违规举债行为；虽然，土地一级开发的加入，使得它比较易于整改，但这并不影响对于它在整改前违规性质的判定。完全建设工程的片区开发，必须依照相关法规的规定，按照施工（形象）进度支付工程款，不能由施工单位垫资建设，否则即属于违规举债行为。当然，按期支付工程款的情况下，不可能发挥筹融资功能；或者如我们常说的，在完全建设工程情形下，不可能实现合规融资。我们在全国考察了三四百个项目了，必须包含一级开发才有可能合规，除了极少数纯使用者付费的情况外，完全建设工程的基础设施建设项目都是违规的，没有涉嫌。I（三）市场化收入为重要来源的都是违规没有任何市场化收入的利润水平能够达到覆盖公益性建设投入，如果曾经有，那么肯定已经被做完了。我们在市面上接触了几十个宣传“市场化收入”的片区开发项目，全都是采取了隐藏一个固定回报兜底承诺的违规方式来实现曲线救国的；我们调研了10个EOD项目，除了采取PPP或合规使用土地出让收入的以外，全部采取了固定回报兜底承诺的违规方式。而且，往往还伴有夸大虚构市场化收入、以财政资金兜底承诺保底量等违法犯罪行为。I（四）库外特许经营全部违规，没有涉嫌特许经营本身并非一种模式，更不能作为合规的护身符了。相反的，由于现在已经不存在收益能够覆盖基建投资的市场经营项目，因此，除了采取PPP模式之外，所有的特许经营项目都是违规举债行为，无一例外。这一点的论证过程稍有复杂，我们在这里不再赘述了，写不下。详情可以参见法律禁止库外特许经营。四、整改对策（一）整改核心思想：把经济社会发展补充到项目中去针对兜底承诺、固定回报违规的条款，应针对支付条件进行整改。只要是真实片区开发项目，确能对区域经济发展做出实际贡献且收益能够覆盖投资的，把应有的区域经济社会发展绩效考核目标及相应付款机制按照正确情况补充进去、调整过来即可。这里我们用一个不很恰当的比方来解释。两个娃抄字帖，施工娃只是简单地抄字帖：人人人口口口手手手，一千个字写一百遍；片区娃是照着散文集抄字帖：先是春、绿，然后又是背影、荷塘月色。结果现在字帖老师因为BT被开除了，换了语文老师来了，语文老师的绩效考核要求是：“提供字迹优美的散文”若干篇。显而易见的是，施工娃的很难过关一一他根本没有抄散文，多少人口手，都组不成散文；片区娃的很容易通过一一片区娃做的本来就是这两件事：字迹优美，且，抄写散文。（二）与路径合规的有盈利项目相关联当我们能够理解所有的项目烂尾和退库的终极原因，都是盈利性的原因之后，剩下的技术问题，就是在确保收益资金路径合规的前提下，如何将现有的无收益项目（包含所有收益不足以覆盖投资本息的情形）与有收益项目相关联的问题了。如上所述，这种关联的目标，只有土地出让收入。从这个宏观的方向上来说，不论是真伪片区开发项目，都是一样的。不过在实操中，与真片区开发项目不同的是，由于伪片区开发/ABO项目未能包含土地一级开发和产业导入内容，导致收益没有保障且缺少运营服务内容，造成了固定回报型的违规举债情形，所以不可避免地涉及到对项目内容的重新调整，而且，在大多数情况下，都难以在10%的范围内调整解决，给整改带来了一定的障碍。TOT模式，可以有助于无收益项目与有收益项目的组合，但也一样会遇到类似的上述问题。()建立科学合理、可控可达的绩效考核机制关联了路径合规的有盈利项目之后，余下的事情，就是通过科学的分析预测，测算出片区开发项目确定能够拉动的区域经济社会发展状态，从而建立合理、可达的绩效考核机制，树立见货付款、按效付费的合规支柱。只要是具备充分可靠的收入来源,并且，将这一收入过程所必然会实现的经济社会发展状况，通过经济社会发展指标的形式，按照绩效考核的规则表达出来，那么，片区开发项目想被判定为违规举债，也会是一件不大容易的事情。五、有些项目不大容易整改(-)有些项目不大容易整改虽然，整改的思路主要是把土地一级开发和产业导入内容补充回去，不过，除了立项等方面存在一些阻碍之外，有些行业领域，因为地域偏远、施工区域狭长，土地增加值较低，是不大容易补回去的。(二)如何判断可否两标并一标？另外，很多读者问“两标并一标”的合规性，这个对于特许经营模式服务类型项目，符合三条件的是合规的；对于未确定价格、工程属性的片区开发项目，是不允许的。(三)不必纠结授权还是特许经营有些读者的问题主要纠结在授权环节合规性，以及是否属于特许经营模式，这些因素的重要性排在隐性债务判定之后，属于不重要因素。授权合规与否，要看采购和招投标的法律；是不是特许经营模式,没有土地一级开发也都是违规的。
