关于对政府土地权属争议处理决定不服提起行政诉讼是否适用复议前置程序的探讨.docx

关于对政府土地权属争议处理决定不服提起行政诉讼是否适用复议前置程序的探讨人民政府在对土地权属争议案件作出行政处理决定之后，如当事人不服，是必须先申请行政复议，还是可以直接向人民法院提起行政诉讼的问题上，由于不同的人对不同法律法规和规章的条款理解不同，出现了不同的认识。导致政府在土地权属争议案件决定书中，交代当事人如不服本决定，是依法申请行政复议，还是依法提起行政诉讼把握不准。司法部门在受理当事人因不服政府作出的关于土地权属争议案件的行政处理决定而提起行政诉讼的案件时，是否适用复议前置程序各地也不统一。认为应当先申请行政复议，对复议决定不服再提起诉讼的依据是，中华人民共和国行政诉讼法第三十七条第二款和中华人民共和国行政复议法第三十条第一款的规定。1990年10月1日起施行的中华人民共和国行政诉讼法第三十七条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”自1999年10月1日起施行的中华人民共和国行政复议法第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”问题在于中华人民共和国行政复议法第三十条第一款的规定是泛指行政机关的具体行政行为，并不是特指人民政府对土地权属争议案件所作出的行政处理决定；而且必须是侵犯当事人“已经依法取得的”土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的。从土地权属争议案件的性质可以看出，凡是土地争议必然涉及争议的双方，最少要有两个当事人，争议各方都主张自己具有该争议土地的所有权或者使用权。而政府是作为第三人根据国家的有关规定对争议土地的归属作出裁定，不存在政府行政行为侵权问题。而且，凡属争议的土地都属未进行确权和登记发证的，权属不明确。我国有关法规规定，未经登记发证的土地，不受法律保护，不能对抗第三人。因此，存在争议的土地不属于中华人民共和国行政复议法第三十条第一款所指“已经依法取得”的土地、等自然资源的所有权或者使用权的范围。中华人民共和国行政诉讼法第三十七条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼J此款规定了两条途径：一是可以先行复议，对复议决定不服，再向法院提起诉讼；二是可以直接提起诉讼。中华人民共和国行政复议法第六条规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。此款规定“可以”申请复议，而不是“必须先申请复议二1999年1月1日起施行的中华人民共和国土地管理法第十六条第三款规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉J此款没有规定必须先申请行政复议。2003年1月3日国土资源部颁布，自2003年3月1日起施行的土地权属争议调查处理办法是专门处理土地权属争议案件的部门规章，该办法第三十一条规定“当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。”该办法明确规定“可以申请行政复议或者提起行政诉讼”，而不是先申请行政复议，对复议决定不服，再提起行政诉讼。综合上述有关法律法规和部门规章的规定，笔者认为土地权属争议当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议，如对行政复议决定不服再向法院提起行政诉讼；当事人也可以不经行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼。但是，鉴于土地管理法的施行时间先于行政复议法，土地权属争议调查处理办法只是国土资源部的部门规章，法律层级较低。笔者认为，有关法律法规在这个问题上规定的比较模糊，是造成对这一问题认识不一致的主要原因。在今后的工作实践中，还必然会出现一些争论。建议最高人民法院能够就此问题作出具有法律效力的司法解释。在土地管理法修改时也应对此进一步明确。