讲义文稿发展型社会政策：我国社会福利的路径选择.docx

【讲义文稿】发展型社会政策：我国社会福利的路彳!选择表1基本社会组织及功能社会组织（单位）主要组织者初级功能社会福利功能亲属系统家庭生育、社会化、保护、亲密感、情感支持亲属照顾、家庭内部的经济支持宗教教会灵性发展心灵健康、教育、社会服务T作场所商业、工厂、农场商品和服务的市场员T.福利市场制造商（公司）和消费者（家庭）赚钱、从事商品和服务的交易商业性的社会福利商品和服务公民社会志愿团体、基金会、联盟、社会组织提升公民意识、政治参与、民主社会服务、相互支持政府联邦、州、地方政府为公共目的募集和分配资源反贫困、经济保障、健康、教育和社会服务摘要我国社会福利政策虽然存在不同的模式之争，但总体上遵循从“补缺型福利政策”转向“制度型福利政策”的发展逻辑。然而，不管是“补缺型”社会政策还是“制度型”社会政策，都已经无法满足“社会权利”不断拓展的“权益”要求和不断增加的财政负荷。因此，必须推动以“再分配”为核心的传统社会政策向以社会投资或生产性为特征的发展型社会政策转型。关键词发展型社会政策；福利政策；“补缺型”社会政策；“制度型”社会政策；福利国家我国应该选择何种社会福利模式，学界一直存在三种观点：“底线公平的社会福利”（景天魁，2004）、“适度普惠型的社会福利"（王思斌，2009；代恒猛，2009；张映芹，2010）和“普惠性社会福利”（郑功成，2008；王春光，2王春。纵观三种类型的福利观，它们尽管在福利资源供给项目和发展政策方面有所差异，但在本质上是相通的，都是强调权利享有的平等性和福利资源供给的公平性。从社会政策类型而言，它们遵循从“补缺型福利政策”转向“制度型福利政策”的发展逻辑。诚然，这一逻辑总体上符合近代以来社会政策的发展规律，然而，自从人类进入后工业化时代，不管是“补缺型”社会政策还是“制度型”社会政策，都已经无法满足“社会权利”不断拓展的“权益”要求和不断增加的财政负荷。因此，必须推动以“再分配”为核心的传统社会政策向以社会投资或生产性为特征的发展型社会政策转型。一、福利国家社会政策及其反思（一）从“补缺型”社会政策到“制度型”社会政策“补缺型”和“制度型”是传统社会政策的经典划分，最早由威伦斯基（Wi1ensky）和勒博（1ebeaux）提出。“补缺型”社会政策强调家庭和市场的作用，认为家庭和市场是保障个人需求的正常福利结构，只有在市场和家庭供给无效时，国家和政府才向个人提供不超过维持生存最低标准的援助。在该模式下，接受福利的往往是社会的弱者或市场竞争中的失败者，暂时性、替代性是其主要特征。“制度型”社会政策则强调国家和政府在福利供给中的作用，认为社会福利不再局限于特殊的群体（如穷人、病人、残疾人等），而面向全体公民开放，向个人提供福利、满足人们的福利需求是政府不可推卸的责任，是现代化工业国家的利益再分配机制。在该模式下，社会福利开始成为公民的一项正当的社会权利，不再是具有“人道”性质的仁慈或施舍1（P145）O威伦斯基和勒博对社会类型的划分之所以对后世产生很大的影响，是因为它以“类型化”的方式概括了社会政策在历史阶段的实践形态，”是历史的产物，而不是逻辑的产物”2。1601年，随着“伊丽莎白济贫法”的颁布，“补缺型”社会政策率先在英国建立，这标志着现代社会政策开始萌芽。一方面，它拓展了传统社会福利供给的路径（社会慈善活动和社会工作）；另一方面，国家有限干预社会福利开始合法化，“政府开始越来越多地负责公共健康与教育，负责管理矿山与工厂的工作条件，负责防止对妇女和儿童的剥削”3（P24）,所有这些举措，都极大地缓解了发达国家在工业化进程中所造成的社会问题。但是，随着经济的发展和社会的进步，“补缺型”社会政策的弊端开始凸显：其一，“补缺型”社会政策本质上是一种消极的救济而不是积极的预防，这意味着即使在经济不断增长的国家也无法保证增加人民福祉，提高人民生活水平，尤其是面对大规模的贫困，“补缺型”社会政策往往显得“力不从心”；其二，“补缺型”社会政策将国家提供的服务视为施舍、恩惠，而不是国家的责任和义务，因此，受助者往往以失去尊严为代价；其三，当人们对诸如医疗、教育和住房等基本社会服务需求日渐上升时，“补缺型”社会政策显得更加捉襟见肘。“制度性”社会政策是伴随着福利国家的形成而确立起来的，相较于“补缺型”社会政策，它对实现社会权利的价值在于：一方面，保障每个公民的社会需求是政府不可推卸的责任，当公民陷入生活困难时，有权请求国家提供帮助；另一方面，公民不仅有权要求获得最低生活保障，而且有权要求过体面的生活。（二）对福利国家社会政策的反思第二次世界大战之后，随着社会福利政策的发展，西方发达国家一度进入“黄金时期”，不仅经济高速发展，而且还形成了完备的福利制度体系和福利文化理念，大部分人认为，随着政府对社会福利的承诺日益制度化、体系化，社会福利作为社会的第一道防线，终将成为西方发达国家制度体系中不可分割的组成部分。然而，随着20世纪70年代剧烈的经济衰退，福利国家的社会政策受到来自各方的强烈批评。新右派认为，福利国家“制造出来的问题比它解决的问题还要多“，福利国家不但不能有效地调和市场与社会之间的冲突，反而加剧了冲突,甚至还阻碍了社会和市场力量的有效发挥。换言之，福利国家不仅导致经济趋向衰退，使得经济产生“超负荷要求”，而且也未从根本上解决社会问题，同时还导致福利者的期望值不断上升，使国家不堪重负。一方面，在工业社会后期，那些已经建立起的福利国家，开始严重制约了经济发展。一是福利开支的不断增加使得国家财政难以为继。以英国为例，“社会福利开支从20世纪50年代到70年代这二十几年的时间内增长了2.7倍，占国内生产总值的比例也由原来的144%上升到29.4%。进入80年代后，这一比重继续升高，1983年的社会福利支出高达527亿英镑，占政府财政总支出的382%”4(P107)o二是不断增加的企业成本也降低了这些福利国家的市场竞争力。不管是政府直接提供的社会服务还是间接提供的财政福利和职业福利，这些福利开支大部分最终由企业雇主负担，势必由于财税负担和高昂的劳动力成本而降低企业在市场上的竞争力5(P246)o三是高福利国家往往会出现“福利依赖病”。完善的社会保障在为人们提供“从摇篮到坟墓”的高福利的同时，也造就了一批寄生其中的“食利”阶层，他们依赖国家和社会提供的福利，安于现状，懈怠于找工作，不仅致使社会丧失活力，而且给社会带来安全隐患。正如批评者所言，它“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨”6(P14)o另一方面，工业社会所带来的经济高速发展以及由此形成的社会保障体系并没有像预期的那样很好地解决社会问题、满足公众的社会需求。在一些发达国家，虽然经济高速发展，整体福利水平也有了一定程度的提高，但仍有部分群体并没有在经济发展中获益,贫穷、失业、暴力、犯罪、吸毒现象依然存在。社会发展与经济增长严重失衡的状况在发展中国家往往更加严重，特别是拉美国家，经济发展不但没有带来相应的社会发展，反而使财富分配与社会收入发生严重倾斜。扭曲发展不但体现在贫困、匮乏、医疗和住房不良等资源再分配上，而且还体现在影响资源分配的权力、地位和机会不均上，在许多国家，数量较少、地位较低的族群往往受到歧视，无法拥有正常的就业机会。社会主义左派虽然不否认社会福利给大部分雇佣劳动工人的生活带来巨大改善，但却从没停止对福利国家的批评。其一，福利国家的干预往往是事后干预，成本代价过高且效率低下。就像伊恩高夫(IanGough)所言，即使社会福利开支在国民生产总值中的比例不断攀升，也并不意味着开支的增加就是“福利”的提升，一是福利开支并非总是用在福利项目上，实际上，为了维护管理社会福利的官僚机构，往往会占用很多的福利经费；二是即便国家机构的“产出”得到了提高，但是，这种服务的受益者所承载的风险可能得到更大的提高或性质发生了改变，从而产生完全负面的效益。其二，福利国家往往具有压制特征，因为，遵循福利官僚机构、服务组织的各种程序和要求的能力是个体取得福利国家服务的一个重要前提。其三，福利国家往往受制于政治意识形态。在福利国家无论是福利制度输出还是财力供给，都是福利国家在生产领域以直接或间接的方式形成的。“尽管资本主义不能与福利国家共存，然而资本主义又不能没有福利国家。”7(P7)正是在这个背景下，“发展型”社会福利模式应运而生，它试图在传统社会福利模式的基础上，调和社会矛盾。二、发展型社会政策的特征作为一种理论形态，“发展型社会政策仍然处于社会政策学者的争论之中，同其他规范性视角相比，它不够完整也不够明确”，但作为一种实践模式，它正被发展中国家和发达国家普遍接受和采纳。笔者认为，发展型社会政策不仅满足了社会权利的普遍性需求，而且其“生产主义”与“多元主义”观点在很大程度上使得社会权利的实现变得更加切实可行。(一)发展型社会政策的生产主义倾向按照彼得泰勒-顾柏(PeterTay1or-Gooby)说法，欧洲福利国家在战后得以持续发展主要取决于四个要素：一是大规模持续稳定的制造业发展为家庭收入提供了工资保障;二是稳定的核心家庭结构为弱势家庭群体提供了有效的庇护条件；三是普遍流行的凯恩斯主义政策通过低失业率和稳定的工资收入为经济发展提供了保障；四是个人和中产阶级群体合作的政治结构也为国家税收的合法化提供了可能。作为理想类型，工业社会里福利国家的主要任务是满足部分群体因为退休、失业、残疾、疾病等原因不能通过市场获得其充分收入的需求，以及人们普遍认为应该由国家负担的某些需要，如保健和教育方面的服务。这些服务或社会照顾原本由家庭承担，在进入工业社会后被凯恩斯-俾斯麦或凯恩斯-贝弗里奇式的福利所取代，“政府管理着经济，促进完全就业并组织社会满足市场和家庭不能满足的需要”8(P2)o问题是，进入后工业社会后，经济增速减缓，加之不确定技术的变化，导致制造业无法维系大量稳定的就业，进而影响到半熟练和非熟练工人的职业稳定性。与此同时，经济全球化进一步影响了传统劳动力就业市场，支撑福利国家的凯恩斯主义在全球化过程中显得捉襟见肘，单一国家企图通过通货膨胀政策来实现充分就业和经济增长目标已经没有可能。正如皮尔森所言，需求增加和资源压力越来越大，福利国家面对的是一个“恒久紧缩”的未来。民族国家的政府失去了他们处理各自经济的一些杠杆，团结又受到限制，这些使得他们更加难以完成筹集资金以及提供昂贵的国家服务的任务。正是在此背景下，发展型社会福利模式应运而生，它试图超越传统补缺型和制度型社会福利政策模式，以社会发展路径融合经济与社会目标。首先，社会慈善与社会工作并不能解决经济问题，即使有的社会工作试图创建经济发展项目，但是并没有改变其主流的矫正性干预活动。其次，社会行政管理与经济活动缺乏融洽的关系。虽然贝弗里奇也强调经济增长和充分就业是社会繁荣的条件，社会行政管理似乎与经济很难分开，但大多数时候社会服务与经济发展并不是和谐融洽的关系，而是前者服务、服从于后者：一方面，就重要性而言，社会服务从属于经济发展；另一方面，就资金而言，社会服务依赖于经济，福利资金依赖经济所生成的税收，特别是通过就业所挣来的收入。在发展型社会福利者看来，社会服务对经济的依赖容易断裂，因为，一旦出现经济危机，不但社会资金收入会随之减少，依靠税收的财政收入也会受到影响，而且社会服务的需求还会相应增加，需要资助的群体反而加大。总之，不管是补缺型社会福利模式还是制度型社会福利模式，它们都不关注社会福利资源的生成方式，也不关注经济萧条下所出现的财政问题，正如米奇利所言，福利国家论者“未能从现实角度应对经济逆境，并且忽视了经济萧条、结构性失业问题，以及其他变化中的现实经济状况”3(P2)o换言之，传统福利政策虽然都着眼于