我国区域协同立法的实践样态及其法理思考.docx

摘要:区域协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。协同立法具有立法人格平等性、立法行为共同性、立法法益一致性等特征。当代中国协同立法的实践主要表现为以首都为中心的京津冀协同立法、长三角区域一体化的一体化协同立法以及多中心、准一体化的粤港澳大湾区协同立法三个样态；经过对当前协同立法实践样态的考察，其在法理上反映了区域协同发展的要义，是一种与地方保护主义相区隔的联合法治方式，但是其并不以区域法治统一为目标,而是反映了不同法域立法主体之间的平等合作关系,保障了法律调整对象跨域流动而产生的新法益和新法域。关键词：协同立法立法协议区域法治法治透视我国当代立法简史，多元立法主体行使国家立法权是当代中国特色立法制度的主要特征之一。1954年宪法第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，1975年宪法、1978年宪法分别延续了全国人民代表大会对国家立法权的垄断性规定。1980年1月实施的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法首次规定了省级人民代表大会享有制定地方性法规的权力，开创了国家立法权“下放”的先河。1982年宪法确立了国家立法权向地方有权主体法律赋权和制度授权的双重立法格局。2000年立法法巩固了国家立法权多元复合结构，2015年修订后的立法法赋予更多地方权力机关行使立法权。国家立法权从全国人民代表大会向其他立法主体的分享性转移是放权的改革开放实践在国家权力领域的具体呈现，为不同法域内社会主体确立了具体规范的法律权利和法律义务关系，保隙了特定法域范围内社会主体的具体法益。随着中国特色社会主义进入新时代，协同立法、质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法等成为新时代特色立法的重要组成部分。在区域经济、环境、社会保障一体化并协调发展得到顶层与学界日益关注的当下，区域协同立法成为了新的立法实践样态；但反观学界现有的研究，集中关注于部分区域的协同立法，忽略了具有不同实践特性的全国其他区域协同立法问题;侧重于关注某一领域的区域协同立法，缺乏区域协同立法的基本概念澄清、特征总结与实践样态反思。因此，有必要通过对协同立法概念的讨论，探析区域协同立法产生和发展的机缘，并在法理上就其进行反思，以助益于当下中国的立法理论与实践。一、区域协同立法的概念与特征2014年是学界开启对区域协同立法研究的始点，可以说对于其的研究是由现实的立法实践样态推动的学理探讨；但迄今为止鲜有对于区域协同立法的一般法理探讨，对于其概念更是未形成共识。由此，有必要从概念界定着手，首先对区域协同立法的概念与范畴进行统一阐述，进而再根据其概念所指对其一般特性进行概括。(-)区域协同立法的概念从语义上看，协同是指两个或者两个以上的不同事物或个体，协调实施或完成某一目标的过程或方法。协同是“协”与“同”组合的复合词。说文：“众之同和也。从荔从十。叶，古文协从曰十。叶，或从口。”作为会意字，协的表意性一目了然，或表示“三力同耕”，或表示众口同声。具体来说，协同包含了“众”作为前提和条件，在实现共同目标的过程中获得众之力，具有协调一致、共同发力发声的基本含义：（1）“十”从口从言，表示众口同声之意，万众一心之意；（2）三人以上为众，协的主体性要求不限于我-你的对偶结构，主要指向我-你-他的多维结构；（3）“办”是合众人之力C虽然“协”表达了众力的意思，通过众人之力可以达致“同”的过程和结果，但应注意协同与统一的区别，协同或可以达到“合众为一”，但不总是导致“合众为一”。由此可见，演变至今的“协”字包含了“十"和"办”字的要素，对这两个字的考古性词义解读能够体味到“同心协力”的成语词蕴，即它包含了协商、协调和协和等三个方面的内涵。协商是取得“同心同意"或"一心一意”的前提，只有在同心合意的基础上，不同的事物或主体才能协调发力，从而获得共同的利益和目标。本文从上述协同的基本蕴意出发,认为协同立法是指两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。（二）区域协同立法的特征区域协同立法的背后反映的是区域经济社会的协调发展问题，虽然区域内、各个区域仍有竞争，但未来的发展趋势必然要求更多的合作共识与合作实践。由此，区域协同立法亦必然反映更多的“共识”特征，表现在立法人格、立法行为与立法法益三个方面。第一，协同立法人格的平等性。从立法主体上看，协同立法是两个或两个以上的立法主体因调整同一法律对象而实施的共同立法行为。协同立法的立法者相互之间不具有隶属关系，它们或处于不同的行政区域或隶属于不同的法域。如果属于同一个法域，按照凯尔森法律效力等级规范说，就会在立法机关之间产生一定程度的“规范”隶属关系，并在制作低位阶规范的立法机关与制作高位阶的立法机关之间产生不平等的关系。从立法原理上看,每一个立法主体或立法者都是能够获得自主立法地位并相对独立的法律人格。立法人格是法律人格的重要组成部分，在本质上，现代社会的立法人格是一定区域范围内公民意志的主体形式，它与其它公法主体（如司法主体、行政主体等）形成了公法人格体，具有表达自由意志的拟人属性。然而，具体立法者人格格位及其功能不能与作为人民的立法者的总体观念混淆，因此需要区别对待"政府立法权”和“人民立法权协同立法属于政府立法权的范畴，从属于抽象的人民立法权，后者为独立的主权国家及其法制统一性要求提供了合法性根据。尽管如此，除非一个国家内只有一个法域、一个立法者，被赋权或授权的政府立法者自然是相对独立的立法主体,拥有不同法律体系或同一法律体系下的独立的行政区划，它与其他政府立法者一样享有地位平等的立法人格。毋庸置疑，不是具有独立意志的立法者都可以成为或需要成为协同立法的主体,只有受立法协议约束的立法主体才是协同立法主体。协同立法主体通过运用其自身的意志，同意与其他立法主体对共同的立法对象做出调整，虽然这种协议或同意行为是立法者自我约束的结果，不失为立法者运用其自由意志的产物。第二，协同立法行为的共同性。在立法行为上，协同立法是两个或两个以上的立法机关根据立法协议实施的共同立法行为。协同立法不是不同立法机关共同的立法行为，也不是偶合的产物，而是不同立法机关的共同的意志行为。协同行为虽然不是同一行为，但还是被要求具有某种程度的一致性，因为没有看上去较为松散但仍然存在的一致性，协同本身的意义就会消失。这种一致性表现在协同方法、协同过程和协同结果等方面衔接、趋同或一致。因此,倘若缺乏共同的意志行为（在本文中，这种共同的意志行为是通过立法约定或立法契约而体现出来），不同的立法机关制定了内容相同、调整对象性质同一的法律法规，也不能称之为协同立法行为。第三，协同立法法益的一致性。在立法内容上，协同立法是两个或两个以上立法机关对同一法律调整对象所作出的相同规定。法律调整对象是指法律对法律主体、法律关系或法律行为赋权或规制的目标或客体。当法律主体、法律关系和法律行为超出了一个行政区域或不同法域的时候,该法律主体关系或行为就受到相应的另一行政区域所在地或所在法域法律的调整和制约。不同法域的立法者通过协同立法行为保障了其在法域内不能单独保障的法益，这种法益不能简单地被认为是某种法域内的特殊利益在法域外的延续,共同法益才是协同立法的基本动机和出发点。共同法益是超越每一个单独法域的特殊法益而产生的共同利益，这种共同利益是难以在特定区域内独自实现或获得保障的。例如，随着基础设施、公共服务的跨区域互联互通，以及公众对生态环境的高标准要求的提高，一种新的法益被创造出来或被重新发现，这种新的法益因其具有共享性而具有了公共性、共同性或某种程度的一致性。二、我国区域协同立法的三种实践样态我国改革开放的一个重要经验是通过大力培育、积极支持市场要素的流动而推动了不同行政区域之间的合作。对外开放是与对内搞活紧密结合的，对内搞活的一个重要体现是地方与地方之间从竞争走向合作，从区域发展走向超区域发展。实践表明，凡是区域经济合作紧密的地方，其协同立法的需要就越强烈，协同立法的机制体制建设也就获得较大的发展。当前我国的协同立法实践正处于起步和有序发展的初级阶段，以京津冀、长三角和粤港澳大湾区等三个区域发展合作区域最为突出O(-)以首都为中心与京津冀协同立法协同立法是不同法域的立法主体之间协商相关立法内容,并分别根据各自的权限以立法形式体现协商内容的一致行为。自2014年起，京津冀三地人大先后出台了关于加强京津冀人大协同立法的若干意见京津冀人大立法项目协同办法京津冀人大法制工作机构联系办法和京津冀人大立法项目协同实施细则等协同立法规范性文件，借助于这些规范性文件，京津冀三地形成了建立联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制、法规清理常态化机制、学习借鉴交流机制等内容的立法协同机制C根据京津冀协同发展规划纲要的原则和总体安排，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。因此，在京津冀协同立法的规划和实践方案中，围绕有序疏解北京非首都功能，京津冀三地在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域方面实施协同立法。2019年8月8日，在第六次京津冀协同立法工作联席会议上，北京、天津、河北三地研究讨论了机动车和非道路移动机械排气污染防治条例协同立法有关事宜。三方在起草各自条例时相互协调，在法规名称、调整对象、篇章结构、主要制度、区域协同专章以及同类违法行为法律责任等六大方面初步实现三地草案内容基本协同。2023年1月11曰、17日和18曰，河北、北京和天津市人大常委会分别通过了机动车和非道路移动机械排气污染防治条例，这些条例在立法结构、关键条款和实质性内容等方面是三省市协议的结果，并且规定了统一的条例生效日期。值得注意的是，三省市在各自条例中设置的区域协作专章和条款高度一致，虽是分别立法，却有了共同立法的效果。京津冀协同立法是京津冀协同发展的必然产物,从疏解北京非首都功能的首要原则和第一目标出发，京津冀协同发展从一开始就具有了显著的特色，即以首都为中心，规划和实施京津冀协同立法。疏解非首都功能是由“疏解”功能和“承接”功能等两个相互支持的要素构成，对一些产业而言，从北京的角度看主要是“推出去”，而天津、河北的主要任务是“接进来”。在京津冀的组合中，相比河北省和其他省份，北京和天津是直辖市，直辖于中央人民政府。然而，作为直辖市的北京和天津不享有比河北省更多的立法权，也不能与直辖于中央人民政府的香港和澳门特别行政区相提并论,北京市要服从于以首都为中心的京津冀协同发展和协同立法战略。京津冀协同立法与其说以北京为中心，不如说以首都为中心、。因此，在京津冀协同发展战略实施过程中，生产要素的全方位、全领域和多维度的自由流通和组合服务于疏解非首都功能这一首要目标。以首都为中心的协同立法模式形成了京津冀之间生产要素在某些方面的“单程”流动性质，决定了京津冀协同立法非均衡一体化特征。然而,随着京津冀协同发展向深层次推进,生产要素流动在京津冀协同发展中获得了新的解释,一些影响首都功能的生产要素虽不具有双向流动的品质,但强化首都功能的生产要素则被赋予更多的能量释放的地理空间和制度空间。例如，2017年9月，第四次京津冀协同立法工作座谈会的一项重要成果是研究了京津冀协同发展立法引领和保障研究报告。该报告对三省市人大常委会提出了在教育、农业、人才、养老、旅游和公路管理等领域实施协同立法建议。疏解本身不具有负面、消极或异质的特征，而是在更广阔的区域之内，实现区域间人口的均衡发展以及经济社会结构的合理布局。通过协同立法等法治方式，加快破除区域间的体制机制障碍，推动区域间要