关于某新区管理模式的考察报告.docx

关于某新区管理模式的考察报告一'某新区管理模式的基本情况某新区位于某市东部临海地区，陆域面积2270平方公里， 海域面积3000平方公里，重点规划建设面积350平方公里。包 括三个功能区即某经济技术开发区、某港保税区、某港区；三 个行政区即塘沽区、汉沽区、大港区城区部分以及海河下游冶 金工业区（东丽区无瑕街、津南区葛沽镇）。1993年，某市委市 政府贯彻小平同志南巡谈话精神，纵观国内外发展趋势，紧密 结合某实际，审时度势，做出了开发建设某新区的重大战略决 策，并明确提出了 “以某港、开发区、保税区为骨架，以现代 工业为基础，以外向型经济为主导，使商贸、金融、旅游竞相 发展，形成一个基础设施配套、服务功能齐全，面向21世纪的 高度开放的现代化经济新区”的总体思路和“用十年左右的时 间，基本建成滨海新区，使新区国内生产总值占全市比重达到 40%以上；外贸出口占全市比重达到50%以上”的奋斗目标。经 过九年的努力，2002年，新区实现国内生产总值820亿元，占 全市国内生产总值的比重达到40.2%,比九年前增长了 6. 2倍; 实现外贸出口额72亿美元，占全市的比重达到62. 1%,比九年 前增长了近13倍；财政收入达136亿元，增长4. 8倍，其中地 方财政收入53. 04亿元，增长ix5.7x倍。对全市经济增长贡献 率达79%,人均GDP达到7. 7万元，人均劳动报酬达到1.8万元。 截止2002年底，滨海新区建成区面积达到168平方公里，户籍 人口 106万人，常住人口 126万人。滨海新区以占全市3%的土 地，占全市10%的人口创造出了占全市40%以上的国内生产总值。 滨海新区已经成为某工业区战略东移的承载体，是某工业、经 济、贸易的密集区，是某经济新的增长极。某新区开发建设的 有益探索与成功，与其内部各功能区、行政区卓有成效的工作 密不可分，与此同时，某市委市政府在滨海新区开发建设管理 体制上的创新对滨海新区的发展同样发挥了不可替代的重要作 用。自滨海新区成立以来，某市委市政府对新区的管理体制进 行了一系列的改革与创新。1993年成立了滨海新区筹备办公室, 为滨海新区做了大量的调研工作。1994年，成立了滨海新区领 导小组，由常务副市长任领导小组组长，主管外贸和开发区工 作的副市长任副组长，同时设立临时性办公室，由市政府副秘 书长任办公室主任，开发区、保税区、塘沽区、大港区、汉沽 区的书记兼任办公室副主任。1995年成立正式的领导小组专职 办公室。2000年9月，市委市政府为加强对新区建设的组织领 导，加大新区开发建设的力度，成立了滨海新区工委和滨海新 区管委会，从而创建了某新区管理模式，经过三年多的运行， 取得了良好的效果。（一）滨海新区管理模式的内涵在考察过程中，滨海新区管委会的领导把滨海新区的管理 模式形象地称之为“半层楼式”管理模式。如何理解这一模式？ 经过考察，我们感到，所谓“半层楼式”的管理模式，就是建 立在某市与滨海新区所辖各功能区和行政区之间的创新型的管 理机构及其内在的一整套运行机制的总称。滨海新区的管理机 构包括滨海新区工委和滨海新区管委会，分别是某市委、市政 府在滨海新区的派出机构，代表市委市政府行使对滨海新区党 的建设和有关新区建设的管理权。但是，滨海新区工委与滨海 新区管委会又不同于一级党委和政府，在机构设置上不搞“大 而全”，在运行机制上不搞“大一统”，而是在不打破区域范围 内原有各行政区与功能经济区的完整性，在尽可能保持其原有 的经济、社会和行政管理权限及发展的自主性的基础上，立足 搞好统筹、规划与协调，“议大事、决大事、办大事”，建立轻 型、服务型和协调型政府。滨海新区工委是建立在某市委与新 区内的开发区保税区工委、各行政区工委、某港党委之间的机 构，工委书记由市委常委担任，保税区、某港、塘沽区、汉沽 区及大港区的区委书记兼任滨海新区工委的副书记，新区工委 只有七位书记，没有设置相应的组织、宣传、纪检等部门，工 委作用的发挥是通过每季度召开一次工委会议来研究解决新区 发展中的重大问题。滨海新区管委会由市委常委兼任,两位副 主任主持日常工作，内设经济计划发展局、规划建设发展局、 投融资局、政策法规研究室及办公室等五个处室。直属单位有 某市国土资源规划建设管理局滨海分局、某市统计局滨海分局 和某市环保局滨海分局三个部门。在2000年全市机构改革，大 幅压缩机构和人员编制的情况下，市编办给新区管委会配置48 个行政编。1995年管委会只有8人，2000年管委会有14人， 以后通过面向全社会公开招考副处级和一般工作人员充实人员 队伍，目前实有人员26人。（二）滨海新区管理模式的内在机制这种既不像政府，又不像部门的“四不像”机构，这种看 起来既管又不管的管理职能，为什么能够取得如此的成功？经 过深入的考察，我们感到，滨海新区管理模式的成功主要得益 于其内在的科学合理的运行机制的作用。1、科学的职能定位是滨海新区管理模式的核心。滨海新区 在某市与开发区、城区之间这种看起来好像“多了一层婆婆” 的机构，其职能的切入点在哪里？考察中了解到，在某新区的 区域范围内分布着包括开发区、保税区、某港在内的近二十几 家正局级单位，随着新区的大规模开发建设，开发区与保税区 之间、开发区与老城区之间以及某港与开发区、老城区之间在 产业布局、建设用地、基础设施建设等方面的矛盾日益突出， 这些问题单纯依靠哪一个功能区或行政区来解决都是不现实 的，单纯依靠市委市政府的哪一个部门来解决也不可能。如何 更好地协调新区内各功能区、行政区之间的关系，整合区内资 源，形成发展合力，成为加快新区发展亟待解决的难题。适应 形势发展的需要，市委市政府成立了某新区管委会，并把组织 草拟滨海新区经济发展规划，组织编制滨海新区区域性城市发 展规划、国土利用规划，审批滨海新区各功能经济区的发展计 划和产业布局，协调或批准建在滨海新区内、属于市级审批的 各类建设项目，协调、组织滨海新区内跨行政区和功能经济区 建设项目的实施，筹集、管理和使用滨海新区建设发展专项资 金以及协调市政府有关部门和国家有关部委驻滨海新区机构的 工作等七项工作作为滨海新区管委会的主要职能，使新区范围 内跨区域、高层次生产要素的优化配置成为可能，有效弥补了 两级政府之间职能的真空，从而使困扰新区发展的诸多难题迎 刃而解。也正是由于准确、科学地界定了工作职能，从而使新 区管委会在新区发展中发挥了重要的作用。2、资金统筹是滨海新区管理模式发挥作用的重要手段。在 滨海新区开发建设过程中，几乎每一项需要协调的事项都要涉 及各行政区和功能经济区的利益，如何平衡各方利益，从而使 管委会的协调更有力度，能为各区所接受，滨海新区在这方面 进行了有益的探索。滨海新区管委会建立了滨海新区建设发展 专项资金，管委会通过财政转移支付的形式，每年从新区内各 行政区及各功能经济区筹集专项资金用于新区的重大项目建设 及重大课题的前期研究。据介绍,某经开区每年拿出L 5亿元, 其它各区每年拿出财政收入的5%,新区管委会每年可支配的建 设发展专项资金可达2亿多元。这些资金由新区管委会统一支 配，以补贴或贴息的方式对新区内重大项目建设发挥引导作用。 对于新区各类重大工程项目，直接补贴给公共建设工程；对部 分生产型或基础设施建设项目采取贴息方式，根据项目不同， 贴息的年限和比例有所不同，有的贴一年，有的贴二至三年， 有的全贴或贴一部分。新区建设发展专项资金的另一个重要用 途是重大课题的前期研究。新区内有些项目的建设，各区域都 受益，但是项目的前期研究论证，哪个区都不愿意支付费用。 针对这种情况，新区管委会运用专项资金承担起这项职能，取 得了很大成效。去年月份开通的由某市区直通滨海新区全长 48公里的轻轨项目的建设，就是由新区管委会运用专项资金组 织进行了预可研、可研等三次论证才开工建设的。此外，大的 发展规划请专家进行论证，比如，关于海河下游经济区发展规 划就是由新区管委会组织编制的，已经在管委会内部讨论了两 次，并通过了小范围的专家论证，这些费用都是由专项资金来 承担的。3、法制化是新区管理模式发挥作用的重要保证。由于新区 管委会面对情况的复杂性，仅有明确的职能分工、单纯依靠资 金的引导作用是远远不够的。为了确保滨海新区管委会行使其 各项职能，某市人大于2002年10月24日通过了某新区条例, 以地方法规的形式对滨海新区的职能做了明确规定。比如,条 例中规定，“滨海新区内各区人民政府、各功能经济区管理机 构，接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导、协调。涉及 滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目 和结构调整等重要经济事项，应当向滨海新区管委会报告。”同 时还规定，”已对新区内各区人民政府、各功能经济区管理机构 决定的事项，不符合本市总体规划和滨海新区规划的，滨海新 区管委会应当予以纠正。”为滨海新区管委会职能赋予相应的法 律效力，使滨海新区管委会成为执法主体，从而依法保障了新 区建设的顺利进行。4、创新是滨海新区管理模式永恒的主题。滨海新区管理模 式本身就是一个创新的产物，但新区管委会在行使其各项职能 的过程中，仍始终把创新作为更好开展各项工作的突破口。新 区管委会在区域经济管理方式上力求创新，注重寻求各单位的 利益共同点，实行经济联合，发挥市场配置资源的基础性作用， 促进土地、人力、资本等生产要素的自由流动与优化组合，以 股份制等方式来实现新区各单位多赢互惠。如津滨轻轨、海滨 大道、南疆散货物流中心等新区大型基础设施都是采取各单位 参股的现代企业运作方式进行建设的，并收到了很好的效果。 二是实行经济与社会事务管理相分离的管理模式。某市把滨海新区明确地定位为经济区，把促进经济高速增长作为新区工作 的中心任务，为加快发展创新体制，为加快发展创造条件。滨 海新区管委会只负责对区域内的经济事务进行管理，不承担社 会事务的管理职能，新区管委会也不设人大、政协等相应的机 构，从而使新区管委会集中人力、物力和财力，一心一意抓建 设、抓发展。5、以人为本是滨海新区模式不可或缺的要素。某新区管理 模式并不是一个程序化的公式，而是由一群鲜活的人所构成的 有血有肉的机体。在考察中，新区管委会的同志也这样说，某 新区管理模式如果离开了现在这些领导者，也许就不能成其为 模式。现在滨海新区管委会的主要领导都是在新区内各经济功 能区和行政区内颇有威望、极富影响力的人物。担任滨海新区 工委书记和管委会主任，兼任开发区、保税区工委书记和开发 区管委会主任的市委常委皮黔生同志，曾经是某经济技术开发 区的第一批创业者，从开发区的普通一员，一步步成为开发区 管委会的主任，提起他，某开发区上上下下有口皆碑。新区管 委会副主任王二林原来是某市建委的副主任，不仅对城市建设 工作了如指掌，而且在全市城建部门很有影响力。管委会副主 任宋联新曾经是某港的党委书记，后调任塘沽区委书记，对港 口和行政区的工作都非常熟悉。滨海新区管委会注重人才的培 养与使用，科学地选人用人，体现了精兵强将，有了这样的人 员组合，滨海新区管委会的工作可谓如虎添翼。二' 对我市开发区建设管理工作的几点建议虽然我市在开发区新体制、新机制的研究和探索上与某市 相比还存在着差距，应当说，某新区也遇到了发展过程中协调 工作难度大、利益调整决策难、发展空间受限、资金短缺等问 题。但是，某新区的经验值得学习、参考和借鉴。因此，结合 某市的基本经验和做法提出今后我市开发区建设、发展的意见 和建议，供市委、市政府领导在决策中参考。（一）加快开发区依法管理的步伐，实现开发区建设和管 理的科学化、法制化。一是研究制定长春市开发区管理的行政 法规。从开发区的设立、组织、运行和管理等方面形成系统化 的工作程序，避免开发区建设中的无序性和盲目性。二是研究 和制定加快开发区发展新的政策措施，全市开发区应在国家和 省有关政策陆续到期的情况下，统一制定新的扶持政策，并附 之以具体的措施保证，确保开发区保持良好的发展态势