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中国碳市场建设成效与展望（2024）碳排放权交易市场（以下简称碳市场）是利用市场机制控制和减 少温室气体排放的政策工具。碳排放权交易（以下简称碳交易）通过 显性碳定价原则，也称“污染者付费”原则，将排放的负外部效应内部 成本化，为处理经济发展与减排关系难题提供了一种解决方案。与传 统的行政管理手段相比，碳交易具有良好的政策兼容性、区域和行业 拓展性以及金融衍生性，在全球得以广泛应用，发展势头不断增强。截 至2023年1月，全球共28个碳交易体系已经生效，20余个正在开发 或设计。碳市场已覆盖了全球约17%的温室气体排放量、1/3的 人口和55%的GDP,实施区域已从发达国家逐渐扩展至发展中国家。中国一贯实施积极应对气候变化国家战略，坚定不移走生态优先、 绿色低碳的高质量发展道路。中国自2011年起先后建立8个试点碳 市场，经过近十年实践，2021年7月16日全国碳市场启动上线交易， 首批纳入2162家发电企业，首年覆盖排放量超45亿吨。截至2023 年12月31日，全国碳市场碳排放配额累计成交4.42亿吨，累计成 交额249.19亿元。全国碳市场制度框架初步建立，制度规则的科学 性、合理性和可操作性全面提升，数据质量大幅提高，企业减排意识 和能力明显增强，有力支撑了中国“双碳”工作沿着“1+N”政策体 系确定的方向和路径持续推进。本报告回顾2023年全球主要碳交易体系发展进程，着重分析中 国全国碳市场建设进展成效，并对全国碳市场下一步建设进行展望。一、国际主要碳市场发展概况（一）欧盟排放交易体系欧盟提出更具雄心的减排目标，推动实施“史上最大的碳市场改 革”措施。欧盟排放交易体系（EUETS）是全球建立最早、最成熟且 最具影响力的碳市场。最初为履行京都议定书中2012年较1990年 温室气体减排8%的目标，欧盟于2005年正式启动EUETS,目前已发 展至第四阶段。EUETS推出至今，促进欧盟固定源减少了约43%的排 放量，对于落实减排目标，加速工业绿色转型发挥了重要作用。2020 年3月4日，欧盟委员会通过了关于欧洲气候法的提案，作为欧 洲绿色新政的重要组成部分将欧洲2050年气候中和目标写入法律， 并规定2030年将温室气体净排放量较1990年减少至少55%。为适应更 高的减排目标，欧盟于2021年7月14日提出“Fit for 55 ”一揽子立法提案, 对碳交易、碳泄露、能源效率、替代燃料、气候基金等多方面做 出调整（图1）。(EU ETSJ通鼻4Ll (CBAM)能源效率便升土地利用和*业LUU）CF）社会，假看金施潭貌7可H生能爆图1欧盟“Fit for 55 ”一揽子改革措施2023年4月25日，随着五项立法提案最终被欧盟理事会通过，“Fitfor 55"相关提案正式通过。"Fit for 55”提出了具有里程碑意义的碳 市场改革，将碳市场置于欧盟脱碳议程的核心，其核心调整可以归纳 为以下六方面：（1）提高碳市场减排目标，收紧年度配额总量。EUETS根据欧 盟宏观减排目标设置各阶段配额总量，通过调整配额年度折减因子确 保配额总量与宏观减排目标相匹配。EUETS第三阶段（2013-2020年） 的目标是在1990年基础上减排20%,配额年度折减因子为1.74%。第 四阶段（2021-2030年）的目标是在1990年的基础上减排40%,折减因 子提高至2.2%。为了与55%的减排目标相匹配，EUETS覆盖行业到 2030年较2005年的减排目标由原43%提高到62% , 20242027年折减 因子由2.2%提高至J4.3%, 20282030年进一步提高至4.4%,配额总量 明显收紧。止匕外，改革包括两次一次性的配额调整，在2024年减少9000 万吨配额，2026年再减少2700万吨。（2）将海运纳入碳交易体系，计划建立“第二”碳市场。海运约 占欧盟二氧化碳排放总量的34%,欧盟在巴黎协定中承诺减少 海运排放。此次改革计划将海运部门分阶段纳入EUETS , 2024年海 运公司清缴配额的比例为核实排放量的40%, 2025年增至70%, 2026 年达到100% o EUETS将涵盖在欧盟内部航行和欧盟港口内海运的全 部排放量，以及往返非欧盟国家/地区航行50%的排放量。多数大型船 舶将从一开始就被纳入EU ETS,而近海船舶等其他船舶将首先被纳 入监测、报告、核查体系（MRV）,时机成熟后再纳入EUETS。止匕外，EUETS自第二阶段起便纳入发电、工业、民航等行业。但 截至目前尚未纳入建筑、道路交通和其他小型工业企业。此次改革旨 在为建筑、道路交通和其他部门建立一个新的、独立运行的碳交易体 系(EU ETS 2),将未纳入EU ETS且难以脱碳的行业全部纳入，确保 这些行业履行减排职责且获得减排激励。鉴于能源危机的影响，EU ETS 2预计于20272028年生效。(3)完善市场调节制度，修订市场稳定储备机制。市场稳定储 备机制是欧盟为了应对需求侧冲击和配额过剩引入的调整机制，通过 调整待拍卖配额供应，将一定比例的配额转入该机制，提高碳市场应 对重大冲击的能力。此次改革提高了该机制参数以强化调节作用。在 20192023年，当EUETS中的流通配额总数高于8.33亿时，配额转入 该机制的比例由12%提高至24%,且将其中可持有的配额数量限制为 4亿吨，任何盈余量将被永久取消。(4)调整配额分配机制，逐步取消航空免费配额。EU ETS采取 免费与有偿拍卖相结合的配额分配方法，配额免费发放比例逐年递减， 且不同行业的免费配额比例不同。当前EU ETS大约60%的配额以拍卖 的形式有偿发放，发电行业已实现100%拍卖，航空业仍有约85%的配 额免费发放。此次改革将逐步降低航空业免费配额的比例，2024年航 空免费配额比例将下降至75% , 2025年下降至50% , 2026年将取消免 费配额，航空业配额全部拍卖。改革将适用于欧洲内部航班(包括从 英国和瑞士起飞的航班)。此外，自2026年起，碳边界调整机制涵盖 的特定行业将逐步取消免费配额，并按计划逐步适用碳关税。(5)完善收入使用途径，设立社会气候基金。配额有偿发放所 取得的收益通常用于设立碳市场风险基金以平抑市场价格，或设立碳市场建设基金用于相关项目的拨款补助。此次改革进一步完善了有偿 分配收益的使用途径，计划将EU ETS 2的收益设立社会气候基金，以 减轻受能源价格上涨影响最大的家庭、小微企业和交通用户的财务负 担，基金预计于20262032年期间暂时成立。小结：未来十年将会是欧盟推动实现2030年减排55%目标以及 2050年气候中和的关键时期。欧盟在此阶段出台更加激进的EU ETS改革措施，一方面体现了其率先减排的主动意愿，显示了其 致力于引领全球气候行动的战略意图。另一方面，一系列创新性的 改革措施强化了 EU ETS在欧盟温室气体减排中的核心地位，有 利于进一步提高EUETS的全球影响力，对各国碳市场建设兼具 启示意义。（二）国际其他碳交易体系国际碳市场发展整体向好，对于区域减排目标的实现发挥日益重 要的作用。英国脱欧后于2021年1月1日退出了 EUETS,并在同一 天启动了英国碳排放交易体系（UKETS）,作为推动英国实现净零排 放目标的核心工具。与EU ETS第四阶段类似，UK ETS碳市场覆盖 电力、工业和航空部门，并将每年减少420万吨的排放量，总量较脱 欧前下降5% o 2023年，UK ETS经历了一系列重大变革，通过完善 碳交易体系支持英国净零碳目标并应对短期的能源危机。英国宣布将 削减UKETS配额总量，并对免费配额的分配进行审查，调整将最迟 于2024年实施。这将使英国的排放限制更加严格，特别是针对电力、 工业和航空业。UKETS计划扩大行业范围，2026年起纳入国内海运， 2028年纳入垃圾焚烧和其他能源部门。此外，英国在2023年12月 宣布将在2027年设立碳边境调节机制，对碳密集型产品征收关税。美国加利福尼亚州一直是西部气候倡议的重要倡导方，加州碳市 场于2012年启动并于2014年1月与加拿大魁北克碳市场正式链接， 为跨国区域碳市场链接提供了宝贵经验。为了与加州到2030较1990 年减排40%以及2045年实现碳中和的目标相匹配，加州碳市场将 2023年配额上限下调至2.941亿吨二氧化碳当量（表1）。同时，加州 碳市场强化了价格控制机制，设定了拍卖底价和配额价格控制储备机 制，以稳定市场价格并防止价格波动。2023年加州碳市场拍卖底价为 22.21美元/吨二氧化碳，当市场价格触发上限，储备库将放出一定量 配额到市场，促使价格回落。新西兰碳市场（NZETS）是大洋洲唯一的强制性碳交易市场，最 初是京都议定书之下的嵌套体系，在2015年6月才发展为国内 碳交易体系。新西兰政府对碳市场进行了立法改革，使其与新西兰的 国家减排承诺保持一致。为了支撑新西兰实现到2030年较2005年减 排30%的目标，以及到2050年实现碳中和的长期目标，NZETS将 2023年的配额上限设定为0.323亿吨二氧化碳当量（表1）,这一限 制比以往更加严格。配额分配方式也进行了调整，采取有偿拍卖加免 费的配额分配形式，林业等负排放行业可以直接获得免费配额，排放 密集型和贸易密集型的工业活动可以获得一定比例（2023年约19.8%） 的免费配额。此外，NZETS更新了价格稳定机制，设定了拍卖底价 加成本控制储备机制，其中2023年的拍卖底价被定为33.06吨二氧 化碳/新西兰元，该机制触发价格为80.64吨二氧化碳/新西兰元，这 些措施旨在稳定市场价格并促进有效的排放控制。韩国碳市场（KETS）是东亚第一个开启的全国统一碳市场，近 几年发展势头良好。为支撑2030年较2018年温室气体至少减排35% 的目标，以及2050年实现碳中和承诺，KETS在2023年设定了 5.893亿 吨二氧化碳当量的配额上限（表1）。在配额分配方面，KETS采取拍 卖结合免费发放的配额分配方法，约90%的配额免费发放，对排放密 集型和贸易密集型的工业活动提供了全部免费配额，该举措旨在减轻 工业部门的经济负担，同时激励企业减少排放。止匕外，KETS在市场 机制和价格稳定机制方面也进行了调整。KETS引入了一系列灵活 的政策来应对市场价格的波动，如在价格过高时，政府可通过额外拍 卖市场稳定储备中的配额、设置临时价格上限等措施进行市场干预。表1国际主要碳交易体系2023年发展状况碳交易体系配额总量/亿吨二氧化 碳当量配额总量 年下降率2023年配额 平均交易价格 （美元/吨）配额分配方式欧盟碳市场14.862.2%89拍卖加免费英国碳市场13.650.3%65拍卖加免费美国加州碳 市场2.9414%33拍卖加免费新西兰碳市 场0.3231%36拍卖加免费韩国碳市场5.8930.96%9拍卖加免费注：基于2024年1月1日汇率统一折算为美元，部分日期存在缺失小结：从2023年全球碳交易体系发展趋势来看，碳交易作为重要 的市场化减排工具，受到越来越多的关注，碳市场覆盖的排放体量 增长明显，碳价呈现整体上涨趋势。实施碳交易的地区逐步从发达 国家拓展至发展中国家，从欧洲、北美拓展至拉美、东亚等地。 更多的区域将碳市场减排目标与宏观减排目标绑定，碳市场对于 区域减排目标的高质量实现发挥了日益重要的作用。不同碳市场 的发展具有一些共性特征，包括不断丰富行业类型，提高配额稀缺 性，降低免费配额分配比例，允许使用不同程度的碳信用鼓励企业 采取多样化的方式参与碳减排。以上做法均对中国碳市场建设提 供了重要参考。二、中国试点碳市场发展概况（一）半数试点碳市场碳价上涨，深圳