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基于法官档案的法官绩效考评研究作者：黄海锭 信息来源：本站 发布时间：2017-07-26 浏览次数：511 打印此页 关闭此页在深化司法改革的大背景下，法官绩效考评制度作为法官选任晋升、法 官员额确定、法官等级晋升、法官绩效发放、法官遴选乃至法官退出的重要依据, 在促进司法改革，落实司法责任制上起到极为重要的基础作用。然而，法官绩效 考评制度的建设是一项世界性的难题，始终面临着保障法官独立审判与督促法官 尽职履责的冲突与协调。过分强调法官独立办案而缺乏绩效评价的问责制衡，容 易失去司法的社会公信力；过分强调督促法官尽职履责，又难免侵蚀法官的独立 性。如何在两者之间取得一个可以接受的平衡，是当前推进司法改革进程中，建 设科学规范的法官绩效考评制度所需要解决的重大理论和实践问题。、问题与困境：目前法官绩效考评实践中存在的共性现象虽然全国各地法院开展法官绩效考评的模式不尽相同，但均综合使用了 定性评价和定量评价的方法，在评价的方式、评价的内容和评价结果的运用等方 面的实践较为相似，虽然在应用中取得了一些成效，有力地推动了法院的科学发 展，但亦存在一些共性的问题。（一）法官绩效考评受公务员考核与审判管理模式的交叉影响目前，我国存在公务员管理模式与审判管理模式交叉共存的法官绩效考 评制度方式。在全国法院加强审判管理以前，公务员式行政考核模式居于绝对主 导地位，在全国法院开展审判质效考核之后，审判质效指标数值化考核模式逐渐 居于主导地位，但公务员式行政考核模式仍在发挥作用，也有相当数量法院将两 种模式结合起来使用。这种交错混同使用的做法，使法官绩效考评不能跳出公务 员考核的框架，法官绩效考评的方式、流程、内容和结果，最终均需要对接到公 务员考核的框架下，针对法官行业工作特色的评价设置不足。（二）法官绩效考评存在着行政管理权与司法裁决权的权力冲突法官绩效考评制度建设的内在阻力是法官绩效考评的行政管理属性与法 官的审判权属性的权力冲突。法官绩效考评归根到底属于内部的行政管理职能， 通过考评对员工工作作出价值高低的评断，是人事管理的一项基本内容。而法官 的职业价值在于独立作出裁决，这是法官承担司法责任的前提和基础。目前我国 的法官绩效考评，不仅仅对法官行为作出评价，还延伸到对法官所作判决的结果 的评价。例如采用调解率考评法官是否参与调解工作，而阻碍法官依法对案件作 出判决；采用上诉率考评法官的服判息诉能力，使法官不能专注于法律和事实的 客观依据从而基于内心的确认去作出裁决。法官业绩更多地从“结果导向”来进 行评价，而不是从“行为导向”来进行评价。换句话来说，法官绩效考评并不是 专注于考察法官的处理案件的方式是否公正、高效，而是专注于评判法官作裁决 的个案结果是否有错或引起争议。这种行政管理权侵蚀了法官独立裁决权的情 况，在全国各地法院的法官绩效考评工作中屡见不鲜。这种情况下，法官独立裁 判遭遇严重挑战，法院的司法公正难以得到保证。（三）法官业绩评价的主观和客观的评价方法单一目前法官绩效考评普遍采用了定性和定量的评价方式，分别对法官业绩 进行主观和客观评价。但在实践中，无论是主观评价还是客观评价，其评价方法 均过于单一。在主观评价方面，主要是按照公务员法开展。评价方式是个人 填写考核评鉴表，由部门负责人点评，按部门人数分配优秀等次人数。这种方式 主观性比较强，导致考评结果的公信力不足，难以反映法官在组织庭审、撰写判 决的技能能力，对法官的反馈支持不足。而客观评价方面，由于全国法院没有统 一的法官业绩评价的指引，各地法院纷纷将原只用于评估法院整体工作的人民 法院案件质量评估指标体系中的各项指标作为法官业绩的客观评价依据。这些 指标大部分都是为了全面掌握审判执行工作态势而设置，并不具有考评意义和实 践要求,在实践中产生了异化。部分法院为追求指标数值在不同法院之间的排名， 将指标数值强行分摊到各个法官身上，出现审判工作唯指标化的趋势，违背司法 规律，损害了司法权威和司法公信力。（四）法官绩效考评存在重约束限制轻正面激励的倾向无论是公务员管理模式下法官绩效考评制度，还是审判管理模式下的法 官绩效考评制度，均是以约束、规制法官为主要目标。公务员管理模式下通过人 盯人、人管人的方式实现约束；审判管理模式下采取数据控制方式，如影随形地 规制法官的审判行为，以数据指标的“指挥棒”效应对法官裁判产生影响，使法 官主动或被动受到驱使和钳制，实际仍是一种行政控制思维的体现。李拥军、 傅爱竹：“规训”的司法与“被缚”的法官一一对法官绩效考核制度困境与误 区的深层解读，载法律科学2014年第6期，第12页。两种模式的共同 作用下，使目前的法官绩效考评制度约束限制有余而正面激励不足。比如在业绩 评价的程序设计中，作为评价对象的法官群体缺乏有效的参与机会和途径，几乎 是直接被套用在身上。在绩效考评的决策过程中，缺少实质的发言权，有的可以 有限地参与受评程序，但对结果也不具有实质影响力；相关的业绩评价结果基本 上是一年发布一次，针对日常性工作的评价反馈不足，缺少从过程关注、信息反 馈、分析调整的角度对法官进行业绩改进以及提升法官审判能力的意见，难以实 现助力法官成长推动司法公正的绩效考评目标。、比较与思路：法官绩效考评制度的经验借鉴（一）美国法官绩效评价制度概览目前在美国境内普遍适用的司法绩效评价规范性文件是2005年美国律 师协会制定的司法绩效评价规则指南，被17个州和哥伦比亚特区的法院采 纳和适用。,2017年1月5日访问1、关于司法绩效评价的标准法官需要被评价的内容包括法律能力、诚信公正、沟通能力、职业素养、 管理能力等。(1)法律能力。包括：法律推理能力，实体法、程序法和证据法知识， 以及是否与时俱进更新法律知识等。(2)诚信公正。包括：避免实质的不公正和可能造成不公正印象之行为, 自尊并尊重他人，不得因种族、性别、国籍、年龄、残疾、性取向、社会经济地 位等因素而有所偏向，决断之前考量双方意见，运用开放心态思考所有争议问题 后依据事实和法律而非当事人或律师身份作出判决，且能够作出艰难和不寻常的 决定。(3)沟通能力。包括：在法庭上的口头表达及撰写判决是否清晰而富有 逻辑性。(4)职业素养。包括：自尊自重、待人谦和、克制自控、处理诉讼公正 有效、能够积极参与并在一定程度上领导辖区司法系统的改善及司法教育活动、 提升司法公信力。(5)管理能力。包括：准时开庭及完善的庭前准备，维持庭审秩序，妥 善运用法律规则、命令及期限的强制执行，有效运行日程安排，妥善运用协调和 其他替代性争端解决机制，在运用科技进行司法管理方面进行适当创新，培养有 创造力的工作环境，运用招聘、雇佣、晋升等措施确保成功申请法院职位人员的 广泛性与多样化，确保残障人士和语言文化差异不会成为进入司法系统的障碍。 止匕外，特别法院的法官应当就其是否适当展示必要的知识和技巧接受评 价，上诉法院的法官应当就其准备和参加听取口头辩论的工作质量及与其他法官 的合作能力接受评价。2、关于司法绩效评价的方法司法绩效评价程序包括数据的收集、合成、分析和使用。在评估法官和 收集分析数据时需要运用专业技能和行为分析模式，并且保证受访对象匿名接受 调查。信息来源的渠道应当多样化，评价初审法官的信息来源应当包括在法官审 理过程中出现的律师、陪审团成员、当事人、证人、非法院职员、社会服务人员、 与法官进行定期工作接触的法律强势执行官员以及上诉审的法官。评价上诉审法 官的信息来源应当包括律师、和法官进行定期工作接触的非法院职员和初审法 官。上述信息来源应限于对当前法官职业有所了解的个人意见，需根据受访对象 的不同群体设置不同的调查问卷。3、关于司法绩效评价的结果运用司法绩效评价结果可以向被评价的法官及其主管法官提供，用于改善司 法系统运作。司法绩效评价结果的摘要及其解读说明也应当给负责法官续任、再 选、留任的决策者。当司法绩效评价结果用于决定法官是否留任时，被评价的法 官有权审查并回应其中的相关内容。如果司法绩效评价结果需向公众传播，那么 法官在公开前不仅有权审查、回应评价报告，还有权要求会见评价组成员。（二）欧洲法官绩效考评制度概览在欧洲，大陆法系国家的法官绩效考评制度相比普通法系的美国，另具 特色。1、法官绩效考评的标准在欧洲大多数成员国里，法官绩效考评会综合应用定量和定性的方法。例如法官作出判决的案件数、每一个案件所耗费的时间、完成判决所使用的平均 时间，这些都被视为定量标准。在一些国家，法官处理案件的能力往往会与一个 固定的值作比较，或者和其他法官的平均值作比较。至于定性的标准，法官分析 案情的质量和法官处理复杂案件的方法，是被视为在考评中最重要的因素。在很 多国家，所审理的案件被在上诉中改判的数量和比例是被视为重要的考评因素。 而在其他一些国家，由于司法独立的原因，被上诉改判或上诉改判的原因均不作 为法官绩效考评的一部分，除非这些改判确实揭示了法官的重要错误。其他会被 考虑的因素包括，在当事人之间的沟通能力、撰写清晰和易于理解的判决书的能 力、和其他同事协助的能力、在法院的组织下开展指导和教育新任法官和律师的 工作等。有关的组织技能、职业道德和学术活动，例如出版著作和讲课亦被视为 绩效考评的因素。违反伦理和专业准则在几乎所有成员国的考评过程中均作为负 面评价存在。所有成员国开展法官绩效考评的过程和方法均不相同。在考评过程 中对待标准的方式亦差异较大。大部分成员国通过得出等级来评级法官。他们会 将大致相似的成绩用“很好”、“好”、“合格”和“不合格”或者A/B/C来进 行分级。2、法官绩效考评的方法和过程法官绩效考评的过程从被考评法官的自我评估开始。在其他国家，司法 委员会或其下属小组收集被考评法官的工作信息，并将在考评中作为达成决议的 依据。在一些成员国里，考评人员通常为被考评法官所在法院的院长。他会履行 自己的职责，收集法官工作的相关信息。这些工作信息通常包括阅读法官的裁判 意见、出席法官主持的听证会，面谈法官个人。通常，绩效考评人员做出最终的 决议之前，被考评法官有机会回应最初的决定草案。在一些成员国，其他专业人 员会参与这个考评过程。在波兰，法官个人的绩效考评会邀请来自其他法院的法 官担任观察员，观察法官在日常庭审的表现，作为绩效考评的内容。在大多数系 统中，被评价法官可以回应草拟的绩效考评意见，并对最终的绩效考评决定提出 异议。一些国家中，没有设置正式的法官同行评审过程，法官只是自由地帮助对 方给予建议和提供非正式的反馈。在奥地利，同行法官志愿考评工作由奥地利法 官协会组织。法官访问彼此的听证会并提供非正式的反馈。3、法官绩效考评的结果运用在大多数成员国，对法官的个人考评结果是一个关系到法官晋升的一个 重要因素，尤其是新任命的法官在试用期获得必须的认可。在一些成员国家，绩 效考评也在工资和津贴的发放上发挥着重要的作用。止匕外，在一些成员国，绩效 考评结果不佳会导致纪律监察程序的启动，考评结果不佳的法官会被减薪甚至是 被免于法官职务。（三）域外法官绩效考评制度的评价与启示法官绩效考评制度是和当地的特殊历史文化传统以及司法架构背景紧密 相关的，参考域外法官绩效考评制度，要放到我国的独特国情中去考虑，吸收当 中有益的成分。1、法官绩效考评制度的价值定位无论是普通法系还是大陆法系的法院，对法官绩效考评制度的价值定位, 有着相似的司法理念和价值定位。法官绩效考评制度的实施，就是以确保法官独 立办案为前提，以法官职业自治为基础，保障司法独立，落实司法责任，以考评 促进法官个人司法能力和整个司法系统的提高和完善。当中与国内较大不同的 是，域外的法官绩效考评制度突出了法官的自我评估和法官职业自治。如美国各 州在法官任期中通常会有一次中期考评，结果不予公开而仅作法官自我认知及改 进使用。其中新罕布什尔州最高法院法官先进行自我评估，