公共危机应急管理资源配置原则思考措施.docx

公共危机应急管理资源配置原则思考措施文章从资源优化配置视角分析公共危机应急管理中的资 源属性，进而研究公共危机应急管理的属性，提出公共危机应 急管理中资源配置的目标，最后围绕目标提出公共危机应急管 理中的资源配置原则。2008年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚 强领导下，举国上下万众心，奋起抗击冰雪灾害，打响了一 场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考(i) 体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料 危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要 引起管理机构的重视；(2)突出了应急管理中的资源配置问 题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的 应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一 个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要 提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置 的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必 要的决策支持。一、公共危机应急管理资源的属性公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短 时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机 应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋 咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的 核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定 物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共 危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具 有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动 群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需 求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需 求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物 质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质 基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政 资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保 险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政 资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度 的重要因素。充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前 提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件 的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间；二是价格约 束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律；三是供 给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重 视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共 危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和 万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量 上的协调，做到保障有力。二、公共危机应急管理的属性公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构 成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、 不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的 矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是 以资源为基础.以人类社会为核心.以价值规范和生存发展秩 序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与 破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破 坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一， 人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个 意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前 的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组 织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公 共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手 段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序 和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机 应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社 会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存 在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机 应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢 复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优 层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展 为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速 度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待 公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于 建设。三、公共危机应急管理资源配置原则1 .以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理 “为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中.以人为本 就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强 公民的危机意识和自咎互救能力；坚持以人为本，就是尽量预 防和控制公共危机事件发生，当危机发生后用最有效的措施保 护人，尽最大努力挽救生命和安全，而无论代价有多大，这是 公共危机应急管理的最高准则，也是公共危机应急管理整个过 程和一切活动的根本出发点。2 .效率性原则。公共危机的属性决定了效率是公共危机 应急管理的生命。效率性原则具有两方面的含义一方面，时间 上的效率性至关重要，公共危机一旦发生，必须迅速反应.全 面调动资源开展危机救治，缓解各类资源的供需矛盾，恢复正常的社 会秩序，重建社会平衡体系。另一方面，资源的配置与使用效 率不可或缺。从资源角度看，公共危机应急管理是一个资源储 备与消耗补充的全过程。在该过程中所消耗与占用资源带来的 各种成本的总和就是公共危机应急管理的成本。因此，只有在 资源配置过程中有效、合理、充分地使用资源，不断降低耗费 与占用资源所带来的无效成本、沉没成本、机会成本等各项成 本，才能满足效率性原则。3 .可持续原则。公共危机既是风险，又是机遇。公共危 机对原有平衡体系的危害与破坏也孕育着改革与发展的良机， 是社会进步与自我完善的契机。进行公共危机应急管理.要兼 顾长远.不能以牺牲长远利益作为代价。公共危机应急管理中 的资源占用与消耗必须与社会经济发展状况相适应。必须把危 机管理同经济发展结合起来，与以人为本的发展结合起来，把 公共危机应急管理策略有机地整合到国家方方面面的可持续发 展战略之中。4 .公平性原则。公共危机应急管理不仅要注重效率，更 要重视公平。这是公共危机应急管理的内在本质要求。尤其在公共危机应急救援资源配置时更要如此。公平不是平均，公平 要有主次。在公共危机应急管理中的资源优化配置中，要把握 整体的平衡，抓主要矛盾，调动一切资源，尽最大努力满足最 普遍、最基本、最强烈的资源需求，以主要矛盾的解决来全面 缓解次要矛盾.避免各类资源需求矛盾之间的相互激荡。要把 握主要矛盾和次要矛盾的关系，重视不同环境下不同群体对不 同资源的特性需求，以及相互之间的关联，有选择、有重点、 有次序地逐步化解各类次要矛盾，消除局部失衡现象。5 .管控结合原则。公共危机应急管理中的资源配置，要 坚持统一指挥，注重关键资源的控制，全面提高资源配置效 率。为确保对公共危机的控制，决策机构必须集中时间精力和 有限资源，抓主要矛盾，确保对主流信息、安全人才、安全设 施、基础设施、应急救援物资等核心资源的控制，实现其科学 优化配置与快速有效调度，保障总体局面的稳定与控制，从而 为公共危机应急管理的其他工作环节提供坚实可靠基础与强有 力支撑。同时，还要围绕危机事态的发展变化，将以控制为主 和以管理为主的两种资源配置方式统筹结合起来。这是将公共 危机应急管理与et常公共管理有机结合起来的必然要求。6 .协调性原则。公共危机应急管理中的资源配置过程本 身就是一个依照资源属性，对各类资源及其供给和实际需求进 行协调的过程。公共危机应急管理中，各类资源的所有者性质 不同，职责不同，价值与利益取向也会有所差异，而且在应对 公共危机的介入方式也不尽相同。有效的协调必须把个体的、 局部的力量聚合成整体的力量，发挥资源整体的最大效用。因 此，公共危机应急管理资源配置必须坚持协调性原则，整合各 种资源，并对各级各类资源进行统一指挥、有效协调，发挥整 体功效，提高效率资源配置和运行效率。7 .稳定性原则。社会平衡体系的平衡与稳定是相对的， 必须明确区分和正确对待发展中的适度失衡与失稳。一方面。 公共危机应急管理中的资源配置如果一味地追求稳定与平衡则 违背了客观发展规律，易丧失发展与完善的机会。另一方面， 并非环境发生变化或一出现失衡或失稳就意味着公共危机已经 出现。必须判断该变化是否已经冲击到组织体整体的基本目 标，并严重影响其发展。否则，对公共危机的过度反应不仅会 浪费资源.而且容易导致其他不利于发展的失衡或失稳，甚至 激化矛盾。8 .开放性原则。公共危机应急管理能力不仅取决于现有 资源的种类和数量.也取决于对所需资源的协调获取能力。在 公共危机应急管理中，一方面在努力提高公共资源配置效率的 同时，还要发动群众积极参与，进一步提高资源配置效率，提 高资源的吸纳能力。另一方面，要寻求外部资源协助，同时必 须密切关注其他范围的公共危机，及时提供支援与帮助，以期 达到预防与控制的结合，最大程度地减少损失。公共危机应急 管理中的资源配置，要将内部资源外移，以便在不同区域和范 围内得到整合与共享还要将外部资源内移，增强所需的关键资 源的可得性。四、结论公共危机应急管理是一项具有高度复杂性的社会系统工 程，其重点在于临危不乱，核心在于随机应变，关键在于对资 源配置原则的把握。掌握公共危机应急管理资源配置的基本原 则，能够增强决策者对公共危机应急管理目标可达性的认识， 在危机管理中做到临危不乱，有所为有所不为，有利于提高公 共危机状态下的应急决策能力.进而发挥领导才能在危机处理 中的艺术性，提高决策的科学性。