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支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城 市更新成为国土空间全域范围内持续完善功能、优化布局、 提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理活动，是亟 需坚持国土空间规划引领、加强规划与土地政策衔接、统 一和规范国土空间用途管制的重要领域。为落实中共中 央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干 意见全国国土空间规划纲要（2021-2035年），自然 资源部明确的“严守资源安全底线、优化国土空间格局、 促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”四个工作定位要 求，在总结各地实践经验的基础上，根据相关法律法规和 标准规范，组织编制本政策指引，旨在推动支持城市更新 的相关规划工作规范开展。各地可结合实际，按照城市更 新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新 的规划与土地政策探索创新。一总体目标坚持“以人民为中心”的发展思想，以“高质量发展、高 品质生活、高效能治理”为目标，以国土空间规划为引领， 在“五级三类”国土空间规划体系内强化城市更新的 规划统 筹，促进生产、生活、生态空间布局优化，实现城 市发展 方式转型，增进民生福祉，提升城市竞争力，推动 城市高 质量发展，为地方因地制宜地探索和创新支持城市更新的 规划方法和土地政策，依法依规推进城市更新提供 指引。二' 基本原则坚持规划统筹。国土空间规划是国家空间发展的 指南、可持续发展的空间蓝图，是优化空间资源配置、开 展各类开发保护建设活动的基本依据。应强化国土空间规 划对各专项规划的指导约束作用，统筹城市更新相关规划 和实施全过程，有序推进有机更新。坚持底线管控。严守资源安全底线,应严格落实国 土空间规划确定的各类管控要求，坚持民生保障、公益优 先、补齐短板、保障安全、修复生态、保护传承历史文化， 持续改善人居环境品质。坚持节约集约。应坚持节约集约利用土地，将存 量空间作为规划对象，提倡土地混合使用和空间功能复合， 促进空间资源的高效利用。坚持绿色低碳。应以生态优先、绿色发展为导向, 充分体现人与自然的和谐发展，推进高质量发展，适应未 来发展需要。坚持多方参与。维护资源资产权益，尊重合法权 益，建立多元主体全过程、实质性、高效率的参与机制， 充分发挥政府、市场和社会各方的积极性，促进合作共赢, 推进治理创新。坚持因地制宜。应充分结合不同地区城市发展阶 段和不同更新对象的具体情况，因地制宜、一地一策，差 异化确定更新对策、更新方式和更新政策，高质量实施城 市更新。三'将城市更新要求融入国土空间规划体系各级各类国土空间规划的编制应根据城市发展的阶段 特征和推进城市更新的要求，着力完善国土空间规划内容 和规划管理程序，充分适应城市高质量发展的需要，将有 关城市更新的国土空间规划要求纳入国土空间规划”一张 图”实施监督信息系统进行管理。（一）总体规划要提出城市更新目标和工作重点1 .总体规划国土空间总体规划（以下简称“总体规划”）应结合 城市发展阶段和总体空间布局要求，识别更新对象，提出 城市更新的规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关 规划管控和引导要求。在市/县域层面，在摸清底图底数的基础上，按照 全域全要素管控引导要求，明确更新对象的识别原则，提 出城市更新的规划目标和工作重点，制定推进城市更新的 时序要求和空间管控引导措施。在城区层面，根据城市更新的规划目标和工作重 点，系统识别更新对象，确定城市更新的重点地区和工作 任务。可根据实际需要，拟定城市更新用地的总体规模， 划定城市更新规划单元。2 .近期行动计划需明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目，拟 定近期城市更新任务清单，并纳入总体规划的近期行动计 划。（二）详细规划要面向城市更新的规划管理需求L详细规划的编制国土空间详细规划（以下简称“详细规划”）是实施城 乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。详 细规划应结合城市更新实施的特点，面向规划管理需求， 将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和城市更新的规划目标，通过“更新规划单元”和“更新实施单元 两个层面分层落实到详细规划中。更新规划单元详细规划。应以总体规划为依据， 确定更新对象，分解落实总体规划相关要求，明确更新规 划单元的发展定位、主导功能及建筑规模总量，提出更新 对象的更新方式指引，优化功能结构、空间布局，完善道 路交通，提出有关公共服务设施和市政基础设施配置以及 空间尺度、城市风貌等底线管控和特色引导要求。更新规 划单元详细规划是更新实施单元详细规划编制的依据。更新实施单元详细规划。应依据总体规划、根据 更新规划单元详细规划，确定更新实施单元的主导功能， 结合实施需要、权属关系明确更新对象用地边界，根据不 同更新对象的特点优化细化更新规划单元的各项规划管控 和引导要求并落实到地块。在更新实施单元详细规划中需 充分考虑自上而下的要求、自下而上的诉求以及更新对象 的具体情况，协调政府、原权利人、市场主体等各类利益 相关方的意愿和诉求，结合更新项目的实施机制和市场需 求，研究适配的规划和土地政策。更新实施单元详细规划 宜结合城市更新项目实施时序动态编制，是提出更新项目 规划条件、规划许可和方案设计的依据。3 .详细规划的动态维护与修改为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性， 可对更新规划单元和更新实施单元详细规划进行动态维护 和规划修改。动态维护。在不突破总体规划和更新规划单元详 细规划强制性管控要求的前提下，可通过局部技术性修正 和优化调整的方式，对更新规划单元及更新实施单元的详 细规划进行动态维护，经法定程序审批后纳入国土空间规 划，一张图，实施监督信息系统。修改。编制更新实施单元详细规划如涉及突破所 在更新规划单元（或详细规划编制单元）强制性规划管控 要求的，须经过法定的规划修改程序将更新规划单元及更 新实施单元的详细规划予以法定化。（三）专项规划要因地制宜、多措并举适应城市更新各类专项规划应充分考虑既有建成环境条件和土地资 源情况，在城市更新中综合运用集约复合、多措并举的适 用性方式，因地制宜地满足各专项系统的建设要求。涉及 详细规划调整的，依法履行调整程序。（四）规划许可要有效保障城市更新实施在确保安全并符合其他相关技术规范等要求的前提 下，按照权益保障、渠道畅通的优化办理原则，鼓励探索 适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规 划许可办理程序和规则，并与相关行政许可做好衔接，有 效保障城市更新实施。四'针对城市更新特点，改进国土空间规划方法国土空间规划需要针对城市更新的特点，自上而下、 自下而上地开展充分的调查评估，明确城市更新的规划导 向，因地制宜地结合城市更新的可实施性，提高规划编制 的适应性和对市场的响应性。（一）开展针对性调查，做好体检评估在国土空间规划中应认真做好城市更新的调查与评估 工作。城市更新的调查与评估一般包括（但不限于）如下 方面：识别更新对象。将经调查分析后认为生活和生产 环境不良、存在安全隐患、市政基础设施和公共服务设施 不完善、对环境造成负面影响、城市活力不足、土地利用 低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市功能布局和 发展要求的片区、建筑物、设施和公共空间等空间对象优 先确定为更新对象。做实基础调查。综合利用国土调查、城市国土空 间监测、地籍调查、国土空间规划、城市体检评估、人口 调查、不动产登记等成果，梳理更新对象的现状土地开发 强度、土地使用年限、土地和建筑物产权关系及其权属边 界、土地用途和建筑物使用功能、建筑质量、人口规模、人口结构等情况以及历史遗留问题等信息，并将各类数据 按汇交要求纳入国土空间基础信息平台，做实城市更新的 规划调查基础。开展前期评估。开展市政和交通基础设施、公共 服务设施和资源环境等承载力评估，加强城市安全、历史 文化和生态与自然景观保护、社会稳定等方面的风险影响 评估。根据城市更新的需要可同时开展其他方面的专项评 估。（二）梳理更新需求和更新意愿在国土空间规划中通过对客观问题、居民需求两方面 的调查分析，汇总形成城市更新的问题清单和需求清单及 其空间分布信息，对城市更新涉及的各类权利主体进行更 新意愿调查，依法依规尊重相关权利人的合法权益。（三）开展城市设计等专题研究，前置运营设计结合详细规划，可按需开展产业转型升级、综合交通、 历史文化保护、公共服务设施、市政基础设施、地下空间、 土壤修复、防灾减灾等方面的研究，并着重围绕城市更新 的可实施性，加强城市更新项目运营维护、收益分配，以 及建筑工程投资测算等方面的专题研究。深入应用城市设 计理念和方法，提高城市空间场所品质。研究结论将作为 确定详细规划相关规划指标和管控要求的参考依据。（四）明确更新重点和更新对策L促进产业转型升级以产业转型和业态升级为目标，以功能复合、土地和 建筑物利用效率提升为重点，老旧厂区和产业园区更新应 聚焦产业转型升级和发展新兴产业，合理增加产业及配套 建筑容量，鼓励转型升级为新产业、新业态、新用途，鼓 励开展新型产业用地类型探索，推进工业用地提质增效， 促进新旧动能转换。合理配置一定比例的产业服务设施， 促进产城融合；老旧商业街区和传统商圈更新应注重保留 特色业态、提升原业态、植入新业态、复合新功能，促进 商业服务业和消费层级的多样化发展，推进服务扩容、业 态升级与功能复合，提升消费空间品质。2 .扩容升级基础设施以保障安全和提升承载力、“平急两用”为目标，以消 除具有重大灾害风险的空间隐患、增强城市生命线系统 可靠性、合理提高市政基础设施标准为重点，健全基础设 施体系，提高基础设施服务水平。3 .提升社区宜居水平以建设“15分钟社区生活圈”为目标，重点改善居民住 房条件，重点开展市政基础设施更新改造，重点完善公共 空间和公共服务设施，重点保障生命安全通道畅通，合理 解决停车难问题，同步开展风貌和环境整治，积极通过 存量挖潜和扩容提质，盘活存量闲置和低效利用的房屋和用地，关注弱势群体，补齐短板，消除公共服务盲区，切 实提升社区宜居水平。4 .保护传承历史文化以保护历史文化资源和历史风貌为目标，以体现城市 发展历史的连续性为原则，全面梳理和保护利用更新范围 内的历史文化资源。分级分类保护各类不可移动文物、历 史建筑、历史文化保护区和古树名木，不拆真建假；加强 历史城区和历史风貌的保护与传承，不大拆大建；在对各 类定级文化遗产依法保护的基础上，在城市更新中全面开 展对未定级历史文化资源的梳理和评估并提出保护管理要 求，建立预保护制度；在保护文化遗产真实性和完整性前 提下，着力加强文化遗产的活化利用，凸显城市风貌特征。5 .优化公共空间格局和品质因地制宜地增加公共空间的数量和规模，着力完善公 共空间布局，优化公共空间功能，强化公共空间的慢行可 达性，提升公共空间的服务辐射范围和服务品质；重视将 城市蓝绿空间等生态系统要素有机纳入城市公共空间体 系，在保护并修复生态系统功能的基础上着力提升城市公 共空间的环境品质和生态服务功能。6 .倡导绿色和数字智能技术城市更新应面向城市未来发展趋势，积极融入城市发 展新理念、城市建设新技术，可重点考虑如下方面：以慢行友好和公交优先为导向，在城市更新中结 合现有路网和功能布局建设慢行网络，整合多种公交模式 优化公交网络，增强就业地、居住地与交通节点、公共服 务设施、公共空间的连接性。以绿色发展为导向，结合新要求与新技术，重点 推进既有建筑绿色化、节能化改造和基础设施绿色化、集 约化更新。以智慧建设、智慧服务、智慧治理为导向，鼓励 在城市更新中采用数字化技术手段，提高城市数字化、网 络化、智能化水平，推进智慧城市建设。（五）确定更新方式和更新措施按照“留改