国有企业涉案合规研究.docx

一、相关概念的厘清（-）国有企业合规的定义（二）涉案企业合规的定义二、合规管理与涉案企业合规的区别（-）是否涉案（二）事前预防与事后整改（三）所涉范围不同三、开展国有企业涉案合规的必要性（-）国有企业具有适用涉案合规的天然优势（二）国有企业合规管理的实践需要（三）国有企业能够更好发挥涉案合规机制优势四、国有企业涉案合规机制适用（-）中央企业相应规定（二）河南省省管企业相应规定（三）国有企业涉案合规整改外部机制（四）国有企业涉案合规建设要点五、结语国有企业涉案合规的重点，除符合企业涉案合规的一般 要求外，还要符合国有企业相关监管要求。从实践出发, 开展国有企业涉案合规建设有其必要性；整合相应机制, 开展国有企业涉案合规建设有其优越性；以长远的目光审视，开展国有企业涉案合规建设有助于激发国有企业 合规的内生动力，促进国有企业的良性发展。相关概念的厘清（一）国有企业合规的定义关于合规的官方定义，逐步走向大众视野源于国务院国 资委2018年11月2日印发的中央企业合规管理指引（试行）第二条规定，所称合规管理，是指以有效防 控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象, 开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、 责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管 理活动。此后，多省市国资委也陆续参照发布本地方的 国有企业合规管理指引，其中关于合规定义的规定与中 央企业合规管理指引（试行）之规定出入不大，例如河南省省管企业合规管理指引第二条规定，本指引 所称合规，是指省管企业及其员工的经营管理行为符合 法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度 以及国际条约、规则等要求；本指引所称合规风险，是 指省管企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受 到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的 可能性；本指引所称合规管理，是指以有效防控合规风 险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包 括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追 究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。 根据上述文件对于合规的定义及其相应出处可看出，国 有企业合规除应满足一般的合规要求外，更要符合其国 有属性，即要注重和满足国资监管层面的要求。（二）涉案企业合规的定义根据全国工商联、最高检、司法部等九部委联合印发的 涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）第一条 规定，涉案企业合规建设是指涉案企业针对与涉嫌犯罪 有密切联系的合规风险，制定专项合规整改计划，完善 企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管理 体系的活动。该办法第二十条规定，涉案企业是指涉嫌单位犯罪的企 业，或者实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等 涉嫌实施与生产经营活动密切相关犯罪的企业。合规管理与涉案企业合规的区别（一）是否涉案从二者的官方定义可以看出，合规管理强调企业日常经 营中依法依规运行，而涉案企业合规强调企业在涉险后 根据具体案情进行整改。因此，“是否涉案”便成为二 者最明显也最根本的区别。（二）事前预防与事后整改合规管理是一种预防式合规，即在尚未发生合规风险事 件之时，通过采取结构化的管理措施，以预防合规风险 事件的发生。这个结构化的管理措施，包括制度制定、 风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、 合规培训等制度化、结构化的管理活动。涉案企业合规 是一种整改式合规，即已经发生一件或多件合规风险事 件，按照有关标准，采取的制定专项合规整改计划，完 善企业治理结构，健全内部规章制度，形成有效合规管 理体系并最终达到消除已发生的合规风险的目的的活 动。（三）所涉范围不同据前所述，合规管理注重事前，在未发生合规风险时进 行全面预防，其范围应是包括企业经营全方位多层次的。 而涉案企业合规主要针对已发生的一个或多个合规风险 事件，是具体的、细化的。合规管理的范围要远大于涉 案企业合规。I开展国有企业涉案合规的必要性（一）国有企业具有适用涉案合规的天然优势 在涉案企业合规不起诉的改革过程中，尤其是对于民营 企业涉案合规不起诉的实践中，基于我国刑法对于单位 犯罪的双罚制规定，出现了 “企业利用合规不起诉机制 脱罪”、“企业家利用合规机制放纵个人犯罪”等反对 意见。但国有企业几乎不存在相应问题。首先，国有企 业具备完善的经营决策机制，每一决定的作出均需履行 相应程序，更能体现集体意志。因此国有企业涉案时更 容易区分单位犯罪和个人犯罪，因对单位采取合规整改 不起诉的措施而导致个人脱罪、损害法治的风险较小。 其次，国有企业的人身依附性较弱，一般不存在“个人 与企业绑定，脱离个人企业便丧失运转能力”等在民营 企业常见的状况，因此国有企业通过合规不起诉机制为 个人脱罪的意愿较小，避免了适用机制目的的不正当。 再次，国有企业负担第三方评估机构费用的能力更强， 涉案合规整改一般不会给国有企业带来过重的经济负 担。（二）国有企业合规管理的实践需要2023年1月，最高人民检察院第四检察厅负责人在答记 者问时披露，截至2022年12月，全国检察机关累计办 理涉案企业合规案件5150件，其中适用第三方监督评估 机制案件3577件；对整改合规的1498家企业、3051人 依法作出不起诉决定；另有67家企业未通过监督评估， 企业或企业负责人被依法起诉追究刑事责任。但相关案 例中国有企业涉案合规案例严重匮乏，最高检已公布的4 批20起典型案例中，民营企业居多，此外有中外合资和 外资企业，但没有国有企业案例。这并不能证明国有企 业合规建设与经营合规已经趋于完善，而是由于涉案企 业合规目前在国有企业领域适用不足。无实践则无经验， 国有企业合规建设需要鲜活的案例来支撑，并通过涉案 专项合规来促进国有企业合规管理的查缺补漏。（二）国有企业能够更好发挥涉案合规机制优势 近年来，通过国务院国资委层面的中央企业合规管理 指引（试行）和各省市的国有企业合规管理指引文件 的颁布实施，国有企业通过设置合规岗位、制定合规手 册、加强合规培训等措施已初步建立合规管理体系，合 规意识深入人心。前期的合规管理为国有企业涉案合规培育了良好的沃 ±,针对国有企业合规风险事件开展涉案合规专项整改 具有现实优势，通过专项整改措施与常态化合规管理措 施相结合，产生良性互动，能够效率更高、效果更好地 达成专项整改的目标，同时也是对常态化、全面化合规 管理的检视和完善。国有企业涉案合规机制适用（一）中央企业相应规定中央企业合规管理办法第四章主张规定了中央企业 合规管理的运行机制，其中包括针对合规风险事件的应 对机制。办法第二十二条规定：中央企业发生合规风险，相 关业务及职能部门应当及时采取应对措施，并按照规定 向合规管理部门报告。中央企业因违规行为引发重大法 律纠纷案件、重大行政处罚、刑事案件，或者被国际组 织制裁等重大合规风险事件，造成或者可能造成企业重 大资产损失或者严重不良影响的，应当由首席合规官牵 头，合规管理部门统筹协调，相关部门协同配合，及时 采取措施妥善应对。中央企业发生重大合规风险事件， 应当按照相关规定及时向国资委报告。针对合规风险事 件发生阶段，该条规定明确了业务部门、首席合规官、 合规管理部门的权限、职责，并特别强调重大风险事件 需向国务院国资委汇报。办法第二十五条规定：中央企业应当完善违规行为 追责问责机制，明确责任范围，细化问责标准，针对问 题和线索及时开展调查，按照有关规定严肃追究违规人 员责任。中央企业应当建立所属单位经营管理和员工履 职违规行为记录制度，将违规行为性质、发生次数、危 害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据。 该条规定主要针对个人责任，规定了追责制度及追责手 段。（二）河南省省管企业相应规定河南省省管企业合规管理指引第二章规定了组织机 构和职责，具体细化了党委会、董事会、监事会、经理 层、合规管理负责人、风险管理部门、业务部门一系列 从上至下关于合规管理的权限和职责。针对合规风险事件处理，指引第四章做了具体规定。 指引第二十三条规定：加强合规风险应对，针对发现的 风险制定预案，采取有效措施，及时应对处置。对于重 大合规风险事件，合规委员会（被授权负责风险管理的 专门委员会）统筹领导，合规管理负责人牵头，相关部 门协同配合，最大限度化解风险、降低损失。第二十四 条规定：建立合规举报和调查问责机制，畅通举报渠道, 保障企业员工有权利和途径举报违法违规行为。建立完 善违规行为处罚制度，明晰违规责任范围，细化惩处标 准，经调查核实，确有违规行为的，根据违规处罚办法 进行相应处理，涉及违法犯罪的，移交司法机关处理。 分别就合规风险事件的应对、责任追究以及与司法机关 的衔接做了相关规定，提供操作指引。()国有企业涉案合规整改外部机制无论是中央企业合规管理办法，还是河南省省管 企业合规管理指引，都是从企业内部层面对合规风险 的整改进行相应规定，且主要针对的是违规行为而非违 法行为。假如国有企业在经营过程中出现违法犯罪行为，则将进 入检察院主导的程序。虽然目前并没有较为典型的国企 刑事犯罪合规不起诉案例进行研究支撑，笔者认为程序 适用上应不区分国有企业与民营企业，虽然国有企业有 其优势所在，但实际操作中根据民营企业涉案合规整改 的有益经验适用相关程序较为可取。理由有以下几点： 第一，如此操作符合最高检表态精神。全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署 曾强调：“无论是民营企业还是国有企业，无论是中小 微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能够正 常生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度、具备启 动第三方机制的基本条件，自愿适用的，都可以适用第 三方机制。”第二，如此操作符合刑法法理。我国刑法在单位犯罪主体的规定上并未区分国有企业与 民营企业，同时在量刑上根据刑法适用平等原则也并不 会因为国有企业而有所优待。因此，在涉案企业合规方 面对于国有企业与民营企业应一视同仁。第三，如此操作有其现实原因存在。根据最高检披露数据与公报案例显示，国有企业涉案合 规整改案例十分稀少，事实证明在企业涉案合规整改的 改革中，民营企业实践已然领先于国有企业，将国有企 业涉案合规整改纳入改革范围，逐步进行试验，在共性 事件处理中需要遵循民营企业已有先例和汲取已有先进 经验。根据已有的民营企业涉案合规整改案例，可以看到对涉 案企业的合规监督评估涉及司法、执法、行业监管等多 方面、多领域，归纳其大致模式为：检察主导、各方参 与、客观中立、强化监督。在检察院的主导下，第三方 机制承担了大部分监督与指导工作，起着较为重要的作 用。关于企业涉案合规整改第三方机制的参与，2021年6月 3日，最高检会同全国工商联等八部门印发关于建立涉 案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）。 三个月后，最高检、全国工商联等九部门共同成立第三 方机制管委会，统筹协调推进第三方机制相关工作。为 保障第三方机制规范有序运行，2021年11月，九部门又 联合下发两个配套文件，即涉案企业合规第三方监督 评估机制专业人员选任管理办法（试行）关于建 立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试 行）实施细则；12月，九部门组建国家层面第三方 机制专业人员库。2022年4月，全国工商联、最高检等 部门制定出台涉案企业合规建设、评估和审查办法（试 行）。这些文件，亦构成国有企业引入第三方机制进 行涉案合规整改的外部指引与依据。（四）国有企业涉案合规建设要点基于上述相应规定、民营企业合规机制并综合国资监管 的特殊性要求，国有企业涉案合规建设除要满足涉案企 业合规的一般性要求外，更要满足国有企业合规的特殊 性要求。这也是国有企业涉案合规的特殊性。因此，国 有企业涉案合规建设应至少包括以下几方面的内容： 一是停止违法犯罪行为并