行政非诉执行程序初探.docx

行政非诉执行程序初探行政非诉执行，有学者称之为非诉行政执行，它是指法院依据行政诉讼法第66条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。我国现行的非诉行政执行制度发端于改革开放之初,先由行政管理领域的单行法律、法规列举规定，最后由行政诉讼法作一般性规定。其设立的目标在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。这种制度一方面是通过阻止违法的具体行政行为进入执行过程的形式,来达到保障行政相对人的合法权益不致因其末提讼而受到违法具体行政行为的侵害。同时，另一方面它采用非诉讼的形式，也是为了简化程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，完成合法具体行政行为的强制执行。行政非诉执行程序的设定，主要由行政诉讼法第六十六条、最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以下简称若干解释）第八十六条至九十六作了详细规定。笔者在此仅就行政非诉程序的构成、现阶段实践中非诉执行程序出现的问题与难点等与大家作一简单探讨。一、概述行政非诉执行程序，我认为，简单来说，它可以分解成三个部分。第一部分是启动程序，第二部分是审查程序，第三部分是执行程序。行政非诉执行的启动程序，指行政机关提起行政非诉执行所需适用的程序。它主要包括申请主体、管辖、申请条件、申请方式、申请时间等几个方面。管辖原则依据若干解释第八十九条规定，由申请人所在地的基层人民法院受理;执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。为了最大限度的实现司法公正，同时规定了基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行。申请主体,主要为行政机关和行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决确定的权利人或其继承人。行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件：（-）具体行政行为依法可以由人民法院执行；法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未（六）申请人在法定期限内提出申请；行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。行政机关或者享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。行政非诉执行程序中的审查程序，指在法院受理了申请人的申请之后，法院对行政非诉执行进行审查时所适用的程序。主要包括审查人员、审查标准、审查方式、审查时间等几个方面。人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。人民法院对被执行的具体行政行为是否合法进行实审查的理由主要是：第一，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不，并不意味着该具体行政行为合法有效。第二，从法院角度来看，人民法院作为法律实施的最终保障机关，它担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能,如果允许人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然与人民法院的职能相背离。第三，从行政强制执行主体设置角度看，之所以将人民法院作为行政行为强制执行的主体，一方面在于将具体行政行为的决定权与执行权部分分离，避免行政机关既是决定机关又是该决定的执行机关，可能造成违法执行；另一方面则在于由行政机关申请人民法院执行，多一道纠正错误的手续和环节，通过人民法院对行政机关的监督起到保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。对被执行的具体行政行为的合法性审查，由行政审判庭负责进行，审查实行合议制。合议庭对具体行政行为审查合法性的主要内容有：(1)作出该具体行政行为的主体是否适格.是否有作出该具体行政行为的法定职权；(2)具体行政行为是否有事实根据：证据是否充分可靠；(3)具体行政行为适用法律、法规是否正确；(4)行政机关是否滥用了职权；(5)具体行政行为的作出是否符合法定程序，等等。人民法院对具体行政行为的审查主要是书面审查,必要时人民法院可以进行一定的调查，对重大的案件人民法院也可以采取其他审查方式。人民法院应在受理行政机关的强制执行申请后当在30日内审查完毕并作出是否准予强制执行作出裁定。经合议庭审查认定具体行政行为合法正确，人民法院应作出准予强制执行的裁定，并送达申请人民法院强制执行的行政机关。被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（-）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院审查完毕后，无论是准予执行还是不予执行都应以裁定形式作出，对止匕裁定当事人不能提出上诉行政非诉执行程序中的执行程序，指在法院审查了该行政非诉执行行为之后，法院对行政非诉执行进行执行时所适用的程序。主要包括执行主体、执行方式等。人民法院在非诉行政案件执行中所采取的执行措施,可以参照民事诉讼法及最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见=的有关规定执行。行政机关拒绝履行人民法院生效判决、裁定的，人民法院可以依照行政诉讼法第六十五条第三款的规定处理，并可以参照民事诉讼法第一百零二条的有关规定，对主要负责人或者直接责任人员予以罚款处罚。二、在实践中存在的一些问题和难点1行政非诉执行案件是不是行政非诉执行之诉行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查,准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。但是它不同于诉讼程序,非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、具有非诉性质，一方面审查方式定位为形式审查，法院对行政机关的执行申请只进行书面的、形式上的审核，审查标准定位于只要该申请形式规范完整无大的瑕疵和明显的违法之处就应裁定执行。不需法院就具体行政行为实质上是否合法进行审核判断，审查程序不强调对抗，强调书面审查,更多的是强调单方面的参与性。2、司法权与行政权混同。受建立非诉讼行政执行制度初衷的限制，也由于缺少基本的程序约束，在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象。其实践恶果是，法院在行政机关建立由审判人员和行政工作人员共同组成的午九行室、办公室、收费（税）队、清理办、工作组等机构，负责非诉讼行政执行，司法权与行政权合二为一。有的地方甚至发生具体行政行为的作出、送达、申请、通知、执行等一系列行政与司法程序实行所谓一步到位，由同一班人员、在同一时间进行的恶劣事件。所有这些，虽然有基层法院执法违法的因素，但同非诉讼行政执行中的司法权与行政权界限不清和混同有直接关系。行政非诉执行行为中，裁定维持率居高不下。运作效果欠佳，难以实现建立该制度的初衷。具体表现在三个方面：一是生效的具体行政行为由法院执行，很难及时实现具体行政行为确定的义务，致使一些具体行政行为长期停留在行政主体意志的表达和宣告阶段，妨碍了行政职能的实现，影响行政效率。由于执行不及时和其他种种因素的影响，还存在行政机关不愿申请，甚至放弃申请执行的现象，致使已经作出的具体行政行为事实上被废弃，非诉讼行政执行制度被虚置。二是不论具体行政行为是否合法，都一概予以执行，不合法的具体行政行为未受到应有的扼制。三是长期以来法院对不予执行的具体行政行为，既不作出裁定，也不进行宣告，只是退回行政机关了事的做法，造成不明不白的结果。个别拥有自行执行权的行政机关仍以被法院退回的具体行政行为为依据，继续执行。这同样使非诉讼行政执行制度被虚置。可喜的是，新司法解释在上述环节上已有所改进。3、缺乏统一的指导原则，制度不完善。对申请撤回制度，没有作出规定。在审查阶段撤回申请或者在执行阶段撤回申请如何处理。非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向法院提出执行其具体行政行为的申请，由法院通过司法审查程序并最终实现生效具体行政行为内容的活动。目前，非诉行政执行案件数量远大于行政诉讼案件，对非诉行政执行案件的审查成为行政审判一项繁重的任务。最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第93条规定人民法院组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。法院审查后的结案方式是作出准予强制执行或不准予强制执行的裁定，但在司法实践中经常遇到行政机关申请执行后，发现自己作出的具体行政行为有重大错误，应予纠正，或者行政相对人在法院审查的过程中自觉履行了具体行政行为确定的内容,行政机关向法院申请撤回执行申请的情形。对行政机关能否撤回执行申请的问题，我国行政诉讼法和司法解释都没有作出具体的规定，实践中不同法院做法不一，有的裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的裁定准予强制执行或不予强制执行。笔者认为，只要行政相对人完全履行了行政义务,或者行政机关自行发现具体行政行为存在法律法规允许纠正的错误的，行政机关因此申请撤回执行申请，法院可以准许。但法院准予行政机关撤回执行申请应当符合下列条件：1行政机关撤回执行申请的理由不得违反现行法律、法规的强制性或禁止性规定。2、行政相对人已自觉履行了具体行政行为内容，或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能或不必要。3、行政机关撤回执行申请不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。行政机关能撤回执行申请，但法院应如何适用法律？有一种做法是，适用民事诉讼法第235条规定裁定执行终结；第二种做法是适用行政诉讼法第51条裁定准予撤回申请。笔者赞同第二种做法，理由是：1.非诉行政执行审查有着类似诉讼审理的程序。根据最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第93条规定，法院对非诉行政执行案件的审查是由审判员组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。与行政诉讼案件相比，非诉行政执行审查只不过少了一个开庭审理的程序。目前许多法院对非诉行政执行案件审查要举行听证，在听证会上由行政机关说明作出具体行政行为所认定的事实、适用的法律依据及作出具体行政行为的程序合法，再由行政相对人陈述、辩解，这种听证制度有着很强的诉讼审理色彩。故而法院对非诉行政执行案件审查在程序上有着同诉讼案件极为类似的程序。2,非诉行政执行审查所处的阶段特殊。非诉行政执行审查与强制执行是有区别的。对非诉行政执行审查是法院是否立案执行的必经程序，这也是非诉行政执行案件区别于民事执行案件的重要标志。执行立案的重要条件之一是应当有执行依据（生效的法律文书），民事案件的执行依据是生效的民事判决书、调解书等，非诉行政执行案件的执行依据是法院审查后作出的法律文书即行政裁定书，而非行政机关的行政决定。从而，对行政机关在法院审查过程中撤回非诉行政执行申请法律适用问题，应适用审理程序中的法律规定，而不是执行程序中的法律规定。非诉具体行政行为的实现要通过司法审查转化为司法强制执行权,并通过司法强制执行