资源、权力与政策网络结构：权力视角下的理论阐释.docx

资源、权力与政策网络结构：权力视角下的理论阐释一、引言：后工业社会政策悖论与政策网络研究的兴起与工业社会低度复杂性和低度不确定的社会形态特征相对应1,工业社会的政策问题和政策过程也体现出相对简单、确定的特质。政策问题研究主要集中在政府治理范畴之内，强调单一治理主体通过政策资源动员实现公共产品的有效供给和政策问题的有效解决2。因此，政策制定和实施在一定程度上可以视为作为治理主体的政府通过工具理性和形式合理性的手段实现确定政策目标的封闭过程，而不涉及广泛的公众参与和多元价值与利益之间的冲突。作为工具理性和形式合理性的典型表现形式，科层结构及其行为机制则适应了政策过程分析的基本要求，为政策制定和政策实施的分析提供了有效的解释框架。在工业社会向后工业社会转化的过程中，社会存在形态逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定的新特征。与之对应，公共政策复杂性和不确定性程度也迅速提高。一方面，随着国家的去中心化和碎片化，整体意义上的国家目标逐渐让位于部门利益和集团利益，政策问题突破传统政府治理的范畴，公共政策制定和实施的范围及时空边界得到扩展。这不仅表现为政策问题和与之相应的公共政策数量的增多，而且表现为公共政策涉及时间期限的延长和空间范围的拓展；此外，社会分化在导致政治系统功能分化和专业性要求提高的同时，也导致政策资源在不同部门之间的分散，政策制定和实施需要对多部门资源进行动员和协调3。另一方面，政策问题复杂性程度的提高不仅表现在政策相关的复杂专业知识，同时也表现在政策主体价值内涵的多元性，以及政策问题的规范性主张和多元利益诉求之间的冲突性287。政策问题的复杂性和政策资源的分散性进而导致了 “吊诡问题”(Wicked Problems)的出现4。政策问题不再具有明确的解决方式,传统政府治理模式和单一治理主体也无法再实现政策问题的有效解决和公共产品的有效供给。政策问题的复杂性和政策资源的分散性要求多元治理主体的协同作用和对政策问题的系统回应5,即在政策制定和实施过程中跨部门多元行动者的共同协作和广泛参与，进而实现分散政策资源的有效动员和冲突政策利益的有效协调。政策问题的复杂性和“吊诡问题”的出现，使得科层结构及其行为机制在社会治理中所扮演的核心角色受到质疑，“网络治理”则逐渐成为社会治理的重要实践和治理研究新的范式。与科层结构相比,网络治理提供了更具开放性、包容性和信息知识丰富性，并超越科层体系固定结构模式和行为机制的新型治理结构6,通过多元治理主体政策资源的广泛动员来实现政策问题的有效解决。随着“网络治理”成为社会治理研究的主流范式，“网络治理”思想逐渐被西方政策研究者运用到政策分析之中，并通过政策网络分析框架和理论体系的建立对政策过程进行了分析和解释。政策网络学者认为，作为持久互信和资源依赖的关系模式，政策网络不仅减少了政策行动者重复信息收集和合作关系建立的成本7,而且促进了政策创新的扩散、社会资本的积累和文化变革的传播8,并通过多元行动者的纳入和政府权力的转移，最终促使了 “无政府治理”的出现和“空心国家”的产生，政策网络已成为社会治理的核心机制9 o尽管政策网络研究取得了显著进步和丰富成果，但政策网络结构的专门研究却相对不足。既有研究多借用倡议联盟框架(ACF)或资源依赖理论(RDT),通过政策信仰或资源依赖对政策网络结构进行解释，将政策网络结构视作政策行动者互动产生的社会关系的模式化框架实体。尽管ACF框架和RDT理论为政策网络结构的理解提供了特定的理论视角，但上述两种理论框架将多层次和多维度的复杂政策现实抽象化为单一分析维度，不可避免地造成了多面性的缺失和政策文本与政策语境的割裂10。将政策网络结构视作外在于行动主体及其行动的框架实体并未超越结构主义的研究视角，割裂了政策行动、政策网络结构和政策过程与结果之间的联系，进而限制了理论本身的解释效力。上述两种理论解释也并没有对政策网络结构的具体形态、政策网络结构在合作关系建立中的作用，以及政策网络结构与政策结果之间的关系等关键问题进行有效回应。正是基于上述认识，本文试图超越结构主义的分析范式，在对政策网络概念理解、研究路径、政策网络结构理论解释简要介绍的基础上，通过引入行动主义方法论视角和“权力”理论深层逻辑对政策网络结构的理论解释框架进行完善，以期对政策网络结构生成、政策网络结构和政策结果之间的互动关系,以及政策的发展和变迁进行更好地理解和解释。二、政策网络的理解及其研究路径(-)政策网络的概念理解尽管政策网络已成为政策研究的主要范式之一，但对政策网络概念内涵和外延的理解并没有形成一致的观点。一般而言，网络被视为不同节点(nodes)之间关系联结(links)的结构形态，通常使用诸如图论分析法和社会网络分析技术对网络关系结构和行动者位置进行描述11。将网络概念的一般理解运用到政策分析中，政策网络则可以界定为，具有非层级结构和相互依赖特质、联结特定政策领域中具有共同利益的多元公共和私人行动者之间相对稳定的关系模式12 o简言之，政策网络即多元政策行动者之间的关系模式，围绕特定政策领域中的政策问题联结而成。在特定政策领域内，公共部门和私人部门政策行动者出于解决复杂政策问题的需要，通过合作关系的建立对分散于公私部门中的政策资源进行动员，并通过反复的互动博弈对不同行动者之间的价值和利益冲突进行协调，进而实现政策问题的有效解决和共同利益的实现。在此过程中，多元政策行动者之间形成的非层级相互依赖关系的稳定模式即政策网络，而政策网络所有节点及其联结关系，即特定政策领域中试图影响政策过程的政策主体及其之间的关系模式，则构成了政策网络的边界。政策网络的理解涉及“政策次系统”的概念范畴。依据保罗萨巴蒂尔(Paul A. Sabatier )和汉克詹金斯一史密斯(HankC. Jenkins-Smith)的界定，政策次系统即一定地域范围内的特定政策领域，通常包括不同专业、政策层级和组织机构的政策行动者13。政策次系统在一定程度上确定了政策网络的边界和范围，而政策次系统中多元政策行动者之间主导的关系模式则构成了政策网络结构。政策网络结构规定了政策行动者之间关系结构的具体形态和行动者在关系结构中所处的结构位置，一方面影响了政策行动者的资源禀赋和决策权力，另一方面则为行动者资源交换和信息交流提供渠道和路径,进而影响到政策过程和政策结果。因此，对政策网络及其结构的理解需要具体到特定政策问题及其政策过程中，而不应该将其视作抽象、普适的理论框架或数学模型。需要强调的是，政策网络并非处于制度真空之中，而是处于特定的制度情境之中。一方面，政策网络是内部驱动因素影响下产生的自组织结构；另一方面，政策网络的形成及其作用过程则受到制度情境的约束和限制。制度情境和政策网络分别构成了政策制定和执行的正式基础和非正式基础。因此，要想对政策过程和政策结果进行解释，势必要对政策网络、制度情境以及两者之间的互动关系进行清晰地理解和界定。通过理论建构对政策网络内部形成机制，以及政策网络结构的形成、发展和变迁进行解释。否则，政策网络模型就会呈现出“点对点” (adhoc)解释特性，即仅适用特定政策案例的描述和分析，而无法对不同政策情境进行理解和解释14 o(二)政策网络研究的两种路径政策研究者根据不同的标准对政策网络研究路径进行了划分。其中，大卫马奇(David March)和马丁 史密斯(Martin Smith)将研究路径划分为理性选择、人际互动、正式网络分析和结构主义四种类型15；范世炜则依据政策网络联结纽带将其划分为资源依赖路径、共同价值路径和共同话语路径三种类别291。不同研究路径和理论框架均不同程度将政策网络视为潜在的解释变量，试图对政策网络影响政策结果的具体过程和机制进行揭示。在政策网络的诸种研究路径中，尤以哈迪(B Hardy )、威斯顿(G Wistow )和罗茨(R. A.W. Rhodes)的类型学划分最具代表性，即相对主导的利益协调流派(Interest inter-mediation school)和治理流派(Governanceschool) 16 o其中利益协调流派将政策网络视为利益集团和国家之间不同关系形式的总称，而治理流派则将政策网络视为治理的特殊形式，即对广泛分散于公私部门中的政策资源进行动员的机制17。尽管两种政策网络研究路径并非相互排斥，但两种流派之间仍然存在显著区别，即利益协调流派认为政策网络是适用于公私部门间所有关系形式分析的一般性概念；而治理流派则将政策网络视为公共部门与私人部门之间特定的互动形式，即区别于层级结构和市场机制的非等级协调治理机制。1 .政策网络研究的利益协调流派利益协调流派的政策网络研究来源于多元主义和法团主义对国家与利益集团之间关系的研究。虽然早期多元主义和法团主义理论对国家与利益集团之间的关系进行了有效的分析，但随着社会分化和治理环境的改变，两种理论形式均不同程度受到缺乏经验相关性和逻辑一致性的批评18。尽管两种理论体系试图发展出诸如“压力多元主义” (pressure plralism) “国家法团主义” (state corporatism)等新概念对理论模式进行完善，但两种理论的新发展却导致了相似概念描述不同现象，或不同概念指涉相同问题的弊端，进一步造成了概念混乱和解释能力的降低。社会治理问题的复杂性和不确定性使得多元主义和法团主义已经不再适应国家和社会之间关系的分析，包含国家和利益集团各种关系形式的政策网络则逐渐成为理论分析的主要范式730。早期利益协调流派政策网络研究主要集中于政策网络类型学划分研究。格兰特乔丹(Grant Jordan)和克鲁斯舒伯特(KlausSchubert)、范瓦尔登(Van Waarden)> 麦克阿特金斯(MichaelAtkinson)和威廉科尔曼(WilliamColeman),以及路德罗茨(RodRhodes)等学者均依据不同标准对政策网络类型进行了不同划分。其中尤以罗茨的划分最具代表性，罗茨基于成员整合程度、成员类型和政策行动者之间资源分配等标准，将政策网络划分为政策社群、专家网络、政府间网络、生产者网络和问题网络五种类型，五种政策网络整合程度依次降低。随着理论研究的发展，利益协调流派政策网络广泛运用于部门政策制定研究之中，通过将多元政策行动者及其之间关系模式纳入到政策分析之中，将政策网络视为国家、利益集团和公民社会等多元行动者之间制度性交换关系模式，进而实现对政策过程更细致的解释。简言之，政策网络的利益协调流派强调多元行动者及其之间关系模式对政策过程和政策结果的影响和作用。政策网络即政策行动者相互作用的产物，政策行动者在互动过程中围绕特定资源和利益形成资源或利益依赖关系，并以密度、规范化、标准化和互动频率不同的关系模式的形式确定下来，这种相对稳定的关系模式即政策网络的结构。政策网络的结构，即政策资源和利益依赖关系，一旦确立，又会反过来对政策行动者的行动选择进行协调，为政策行动者的资源交换和利益交易提供方式和路径。因此，政策网络结构在一定程度上为行动者行动策略选择的成本和收益计算提供了参照点，进而为政策行动者的行为选择提供了解释，而政策行动者及其互动关系建构的政策网络结构则共同决定了政策