2023年对高速公路融资问题及对策研究报告.docx

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1、对高速公路融资问题及对策研究报告*市位于*中部地区，座中联七，是*省交通要冲，区位优越显著，素有门户、头咽喉”之称，是*之路、*古道的重要通道，也是“一带一路”、*桥通道和西部陆海新通道的重要节点城市，已成为*城市群、*都市经济圈、*经济区的重要辐射区和中国西部交通的重要交汇点。随着全市综合交通运输体系加快构建，*铁路，*铁路、*客专和*高速、*高速、*高速公路穿境而过，“枢纽*”的优势得到进一步凸显。截至20*年年底，*市高速公路通车里程达到*x.*km,但由于*市经济落后，地方财力有限，要完成*市“十四五”规划的*xkm高速公路项目投资额高达*多亿元，存在融资难的问题，因此，了解目前*市高

2、速公路投融资现状，分析存在的问题，提出顺利推进规划项目落地的建议、对策显得十分必要。1 .我国高速公路融资发展模式分析近十年，我国在经济和社会发展方面取得里程碑式的成就，实现了全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。“十三五”以来，我国经济由高速增长阶段转向了高质量发展阶段，高速公路发展也进入了全面规范和高质量发展阶段。根据统计资料显示，截至20*年年末，全国高速公路里程由*年的x.*x*xkm增加到x.*xX*xkm,净增*km,增长x.x%,且大部分位于西部地区；高速公路的快速发展，大幅提高了公路通行能力和运输效率，公众出行更加便捷，促进了经济社会持

3、续健康发展。在高速公路建设中，资金是制约其发展的最重要因素。因此，要实现我国高速公路的高质量发展，就要解决高速公路建设投融资的问题，首先需要分析我国高速公路投融资模式的现状。目前，我国高速公路融资已由计划投资逐步发展为社会融资、政策融资等，主要有政府还贷、PPP、PF1ABS四种模式。政府还贷模式政府主导型投资，通常是政府通过公共财政投入，如通过财政拨款、车购税补助等方式，或以政府财政担保发行的财政债券等方式进行投资。政府还贷模式的公路多具有公益性、非营利性，如国省道、农村公路等。PPP模式PPP是政府和社会资本合作，在该模式下，政府部门通过特许经营权、合理定价、财政补贴等规则，鼓励、吸引社会

4、资本与政府合作，参与（高速公路等）公共基础设施建设。由政府部门通过政府采购的形式与中标单位组成的项目公司签订特许合同，由项目公司负责筹资、建设及经营。PF1模式PF1是私营主动融资，不同于PPP模式的是，PF1主要强调私营企业在融资中的主动性、主导性。采用该融资模式时，政府部门发起项目，项目的建设-运营由私人资金资本负责，并提供双方约定的服务；政府采用PF1主要是为获得有效的服务，而并非获得最终的基础设施所有权。ABS模式ABS（基于证券化）是资产收益证券化融资，以项目所拥有的资产作为基础，项目资产的预期收益作为保证，通过在资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式。高速公路的资产证券化能够

5、将处于缺乏流动性收益可预期状态的高速公路项目，转化为资本市场上可流动、可销售状态的金融产品。但由于操作流程繁琐，目前省内应用较少。根据20*年全国收费公路统计公报数据，截至*年年末，我国政府还贷高速公路x.*X*xkm;全国经营性高速公路x.*X*xkm0同时，根据财政部全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库PPP项目最新数据显示，已在库PPP项目有*x多个，其中公路PPP项目有次多个，例如我国的第一个高速公路PPP项目*市*高速公路，有投资额高达*x亿元的*省*等高速公路，还有在建的*省“十四五”综合交通运输发展规划重大项目一一*省*市*至*高速公路等，以及储备清单项目（即地方政

6、府有意愿采用PPP模式的备选项目）*x多个。以上数字说明我国现在主推的高速公路融资模式是政府还贷（专项债券）和PPP模式。2 .*市高速公路融资现状目前次市已建G*平定高速、G*平天高速、G*高速、求高速的融资模式主要为政府还贷；*高速及在建定临高速、通定高速、S*高速一期、二期、S*高速项目融资模式为PPP模式。由表X可知，*市已建成的高速公路融资模式基本都采用政府还贷模式，*省及*市经济基础比较薄弱，能够投入高速公路建设的政府资金十分有限，资金主要依靠国家补助和银行贷款，为“贷款修路，收费还贷”。由于出台了新预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（20*）*号）等文件，20*

7、年后，国家对政府举债方式逐渐收紧和规范，发行地方政府专项债券成为地方政府新建政府还贷高速公路债务融资的唯一渠道。与此同时，PPP融资模式在高速公路领域逐渐流行和规范运用。*、*、*高速是*市第一批的高速公路PPP项目，也是近年来实施的建设里程最长、投资规模最大的重大交通工程，三条高速项目总投资近*x亿元，因为遇到项目融资困难，本应于*年建成通车的项目，建设进度一再延后，陇漳高速于*年*月X日建成通车，定临、通定高速预计*年才能通车运营。由于以上三个项目可批复的资本金占总投资的*%,其中政府方出资资本金*%,社会资本出资*%。按照国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发（*）*号）投

8、资项目必须首先落实资本金才能进行建设，但项目启动阶段（*年），国家先后出台了去杠杆、防金融风险的各项政策，致使省级补助资金、*省交通产业基金无法按时到位，同时因资本金占比高，地方政府自筹难度大，项目资本金无法落实，严重影响了项目实施进度。*年，*市政府与社会投资方借鉴国内解决高速公路建设融资难题的成功经验，通过双方的多次洽谈对接，形成了“降低项目资本金比例，降低政府资本金出资比例”的“双降”融资模式和思路，项目政府方资本金筹措难题才得以解决。S*高速*至*段是继*、*、*三条高速公路PPP项目后，*市建设的又一高速公路重点项目。作为投资规模较大的特许经营项目，为更好地吸引社会资本方投资，摆脱P

9、PP项目融资困难、缓解高速公路运营期*市县政府承担的大额可行性缺口补贴的压力，*市首创提出了延长高速公路PPP建设项目合作期（即X+30N）的创新融资方案，经省发改委批复，S1O*（*）至合作高速公路*至*段二期工程作为全省高速公路延长合作期融资模式创新试点项目开展试点，解决了资本金筹措困难与融资难的问题。综上所述，*市目前高速公路投融资存在以下几方面问题：（1）资本金筹资难度较大。根据国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知（国发（20*）*号）规定，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设，目前公路建设项目的最低资本金比例为*%。由于*省、*市经济发展落后，位于欠发达地区，政府财政可用

10、于高速公路建设的资金有限，且“十四五”期间，*市基础建设任务艰巨，省级及地方财政压力较大，出资资本金能力有限，存在政府资本金到位困难的问题，会致使项目落地困难。（2）地方政府财承压力较大。目前，*市实施了*、*、*、*、米高速等五条高速项目，其中*高速已通车，*、*高速预计2023年通车运营，*至*高速预计2025年通车运营，*高速预计20*年通车运营。以上项目资本金、可行性缺口补贴由*市本级及项目所经县区财政资金共同承担，由于多为地方高速公路，交通量较小，建设期资本金的政府出资额较大，运营期地方政府可行性缺口补贴也较大，根据2023年*月财政部PPP综合信息平台数据，*市本级、*县、*县等各

11、县区财承最高占比在x.*%x.*%目前，财政预留空间较小，实施“十四五”规划的高速公路项目后，部分县区地方政府在项目合作期内财务支出占一般公共预算支出的最高比例将超过X%的财承预警线或接近*%的红线，财承压力大，给其他项目或行业预留空间较小，将有部分项目推进前期停滞的问题。（3）目前*市高速公路融资模式单一。在建项目均采用PPP模式，根据*“十四五”规划，期间规划推进的高速公路项目计划投资金额高，若采用单一的融资模式，不但项目建设投融资压力大，而且地方政府财承压力大；同时，由于规划推进的高速公路项目多为地方高速公路，无法申请中央车购税补助等，致使资本金政府出资比例及金额增多，更增加了项目投融资

12、的难度。3 .解决高速公路融资问题的对策研究我国中、西部经济不发达的地区，存在经济基础较差、物流量偏小、群众支付能力较小等问题。因此，*市应借鉴*省内其他地州，根据项目交通量、项目规模等采用多种融资模式推进高速公路建设项目：路线里程较短、投资规模相对较小的地方高速采用专项债模式；路线里程长、投资规模较大的高速公路项目通过地方政府与社会投资人共同出资，缓解运营期地方财承压力，保障社会投资方的合理投资收益，实现高速公路项目的顺利推进。鉴于*省高速公路建设投资规模大，效益一般的现实，延长PPP项目合作期限，将极大地降低运营期内的政府可行性缺口补贴，大大减轻地方政府财承压力，且*高速*至*段二期工程已作为*省创新试点项目实施，虽然目前并没有在省内得到广泛推广，但根据现有政策和交通行业投资发展趋势分析，延长高速公路PPP项目合作期将是今后PPP项目融资的一个趋势，因此，为保证项目顺利推进，建议地方政府积极与相关部门沟通、争取延长合作期的政策。4 .结束语我国高速公路建设任务繁重，资金缺口较大，目前，高速公路发展进入全面规范和高质量发展的阶段，高速公路融资模式应根据市场的变化和项目自身的特点，从融资决策、执行、监督、保障等多方面有所创新，选择适宜的融资方式，若采用单一融资模式无法实现项目融资目标，需结合多种模式进行融资，实现高速公路项目顺利推进，进而促进社会经济的高质量发展。