特殊类型突发公共卫生事件预警法制模式之变革.docx

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1、根据突发公共卫生事件应急条例第37条之规定，所谓特殊类型突发公共卫生事件是指，因新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件所引发的突发公共卫生事件。（1）从中华人民共和国传染病防治法（以下简称G传染病防治法）第4条规定来分析，因突发原因不明的传染病引发的突发公共卫生事件也属于特殊类型突发公共卫生事件。从形式逻辑而言，特殊类型突发公共卫生事件颈警法制（以下简称预警法制）是整体突发公共卫生事件预警法制的组成部分。它除了具有整体突发公共卫生事件预警法制的表现形式与基本内容之外，比如，它主要也由预警信息收集与报告、预警信息风险评估、预警信息发布、预警措施决策与实施等制度要素构成，

2、（2）SeeXiaOShUmin,TheEar1yWarningSystemforPub1icHea1thEmergencyinChina,2007Internationa1ConferenceonPub1icAdminiStration（ICPA3rd）,pp.206-207.在内容上还具有特殊性，比如，如何认定、规范和控制引发特殊类型突发公共卫生事件的新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、突发原因不明的传染病（3）为行文方便起见，以下简称“新发现的突发传染病工的主要职责由国务院卫生行政主管部门来履行。（4）参见传染房防治法第4条、突发公共卫生事件应急条例第37条。从实践来分圻，2002

3、年广东省佛山市首先发现的传染性非典型肺炎疫情（以下简称1非典”疫情），2019年发生的新型冠状病毒肺炎（5）需要指出的是，在2023年1月12日世界卫生组织正式命名之前，新型冠状病毒肺炎也被称为“不明原因肺炎或者不明原因病毒性肺炎”。疫情（以下简称新冠肺炎疫情）郎属于特殊类型突发公共卫生事件。从学理而言，立法者规定预警制度是以这样一个预设作为前提：现代社会是一个高风险社会，引发突发公共卫生事件的风险源具有多样性和隐蔽性。国家依据现有科技手段虽然难以完全消灭风险源，但通过建立和健全科学的预警法制能够及时预测突发公共卫生事件发生的可能性，能够及时侦测到一起较小的突发公共卫生事件演变成较大规模突发公

4、共卫生事件的征兆，从而将它们遏制在萌芽状态。在突发公共卫生事件应急法制体系中，预警制度既是预防与应急准备阶段制度的逻辑延伸，也是应急处置与救援阶段制度的逻辑前提.它是立法者实现对突发公共卫生事件的早发现、早报告、有效减少人员和财产损失目标的基础性制度安排，在整体应急法制体系中居于承前启后的关键位置。从类型来分析，现行应急法律规定了两种预警形式，（6）参见戚庭刚：论突发公共卫生事件的属地管理原则7，载当代法学2023年第4期，第43页。即风险预警和损害预警。前者是指，对出现引发突发公共卫生事件的风险发出警报，并采取措施，从而消灭突发公共卫生事件，比如，某地出现1例不明原因肺炎的病例，有权主体迅速

5、对该病人实施隔离，从而避免该病人传染给其他人，从而防止发生一起突发公共卫生事件。后者是指，某地已经发生一起较小突发公共卫生事件，有权主体迅速发出警报，并采取应急措施，阻止该起突发公共卫生事件演变成较大或者更大规模突发公共卫生事件，防止损害进一步扩大。从我国政府，特别是湖北省武汉市政府在应对2019年新冠肺炎疫情来看，现行颈警法制并没有发挥应有功能，致使“小病馥成大疫，（7）习近平：全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系，载求是2023年第5期，第6页。新冠肺炎疫情从一起局部的、区域性突发公共卫生事件（8）从法律规定而言，虽然突发公共卫生事件主要指传染病，但它们不是同一个概念

6、，前者除了传染病之外，还包括重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。但在本文的语境中，如果不作特别说明，它们是同一个意思。迅速演变成一场全国性大灾难。事实充分证明，现行理瞽法制呈现出国务院卫生行政主管部门、地方人民政府及其卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、医疗卫生机构，甚至临床医生等各类主体的法律角色错位为基本表征的合法性危机,与有效应对复杂多变的公共卫生安全形势的要求不相适应:（9）中共国家卫生健康委员会党组：完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系，载求是2023年第5期，第36页。为了有效防止下一次特殊类型突发公共卫生事件的发生，真正实现预防是最经济最有效的健康策

7、略（10）同前注（7）,习近平文，第6页。的目标，必须立足于特殊类型突发公共卫生事件的特点和属性，合理调整各方主体的法律角色，从而提升颈警法制的灵敏性.适应性和权威性。基于此，笔者首先运用理想类型研究方法，以预警法制所涉主要主体为基点，以它们所承载的基本角色与功能为变项，抽象出用以阐释预警法制的两大模式一分级分工模式与集中统一模式。以此为基砒，探讨集中统一模式面临的主要挑战，以及分级分工模式合理性基础。最后论述分级分工模式对突发公共卫生事件预警法制建设提出的具体要求。一、预警法制两大模式中各方主体法律角色之比较根据德国著名学者马克斯韦伯关于理想类型的一般原理（11）参见德马克斯韦伯：社会科学方

8、法诒，朱红文等译，中国人民大学出版社1992年版，第80-90页。建构预警法制模式在理论上存在不同基点，从而可以选择不同变项。比如，以历史发展阶段为基点，选择能够充分反映每一个阶段的预警法制特色的指标作为变项；又如，以特殊类型突发公共卫生事件警过程为基点，以不同过程的应对特征为变项等。本文以预警法制所涉主要主体为基点，选择国务院卫生行政主管部门、地方人民政府及其卫生行政主管部门、疾病预防控制机构、医疗机构及其工作人员四类主体为变项，通过考察这四类主体在预警法制中所承载的不同角色和功能，抽象出不同类型的预警法制模式。之所以选择所涉主要主体为基点，基于两点理由：一是现行预警法制的合法性困境实乃不同

9、主体的角色与功能错位所造成。以预警法制所涉主要主体为基点有助于发现在面对一起特殊类型突发公共卫生事件时，各类主体的角色与功能存在哪些错位，为何会出现偌位等问题；二是预警法制重在实践，重在及时和准确判断特殊类型突发公共卫生事件爆发的可能性和危害程度，重在做出灵敏和权威的反应，重在采取精准预警措施。以所涉主要主体为基点，有助于探明适合特殊类型突发公共卫生事件椅点的预警法制所需要的角色和功能，从而真正实现立法者的初衷。作为变项的四类主体：国务院卫生行政主管部门是指国家卫健委,它对传染病实施统一监督和管理；地方人民政府是指，对本级权力机关负责并报告工作，受上级行政机关和国务院领导，管理本行政区域内各项

10、行政工作的行政机关。地方卫生行政主管部门是指，从省级到县（区）级的卫健委，它们既受本级人民政府领导，也受上级卫生行政主管部门领导，对本行政区域内的传染病实施统一监督和管理。由于在应对突发公共卫生事件过程中，地方人民政府和地方卫生行政主管部门是以行政管理机关身份出现，具有相类似角色，故将它们作为一类主体对待。疾病预防控制机构是指，负责疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，包括中国疾控中心、各省市县（区）疾控中心。在我国目前医疗卫生行政管理体制之中，虽然疾控中心是同级卫生行政主管部门的直属机构，但由于它们主要承担技术性角色，而不是管理性角色，故将之作为单独一类主体来考察。医疗机构是指

11、，依法定程序设立的从事疾病诊断、治疗活动的卫生机构，诸如医院、卫生院等。医疗机构工作人员是指，在医疗机构具体从事疾病诊断和治疗活动的医生、护士以及管理人员等。虽然医疗机构及其工作人员属于两类主体，但由于工作人员来属于医疗机构，接受医疗机构的管理和领导，由此，将它们作为一类主体来分析。根据这四类主体在预警法制及其实践中所承载的不同角色和功能，可以将预警法制划分为两大模式：分级分工模式与集中统一模式，并比较分析四类主体在两大模式中的角色。（一）国务院卫生行政主管部门的角色在集中统一模式中，相对于其他主体角色，国务院卫生行政主管部门角色最为吃重，它的基本角色有如下五种。一是预警信息的最终收集者。特殊

12、类型突发公共卫生事件的预警信息通常涉及某种新发现的突发传染病的特征、传播途径、可能的危害性和影响范围、警示和防范事项等内容。从学理上可以分为两类：第一类是事实性于员警信息。它是指关千新发现的突发传染病是什么的信息，诸如致病机理、传染途径、对人体危害性、相对于其他传染病所具有的特殊性、分布情况等信息。它们一般是疾病预防控制机构和医疗机构通过流行病学调查所获得的信息，属于医学科学范围内的知识。第二类是管理性手更警信息。它是行政机关为了防范即将发生或者爆发的特殊类型突发公共卫生事件而采取的起到警示、警告、预防等功能的信息。这些管理性颈警信息是行政机关在组织专家对事实性颈警信息评估基础之上，在考虑了社

13、会经济政治等因素之后所获得的信息。类似于一些学者所认为的决策性信息。（12）参见王锡锌：传染病疫情信息公开的障碍及克服，载法学2023年第3期，第29页。所谓特殊类型突发公共卫生事件于员警信息的最终收集者是指，那些因新发现的突发传染病所引发的特殊类型突发公共卫生事件的事实性预警信息和管理性f页警信息都应当从基层地方人民政府及其卫生行政主管部门、基层医疗机构等主体汇集到国务院卫生行政主管部门。二是预警信息风险评估结论决定者。这一角色意指，虽然地方卫生行政主管部门也有权组织技术专家对特殊类型突发公共卫生事件预警信息风险进行评估，但国务院卫生行政主管部门是风险评估结论的最终决定者。在警阶段，某1特殊

14、类型突发公共卫生事件爆发的风险有多高，损害有多大，是否存在人传人等，最终都由国务院卫生行政主管部门组织技术机构和专家来评估，国务院卫生行政主管部门的判断为最终判断。三是预警信息的对外发布者。这一角色意指，对于突发公共卫生事件分级标准所规定的所有级别的恃殊类型突发公共卫生事件预警信息，国务院卫生行政主管部门是唯一对外发布者，没有依法经过它的授权，其他国家行政机关都无权对社会公众发布。四是技术标准的制定者。所谓技术标准，主要包括两个方面：一是临床诊断标准，即如何从医学上认定诸如不明原因的群体性疾病新发现的突发传染病”等新型传染病，比如，在2003年非典疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了传染性非典

15、型肺炎临床诊断标准（试行）。（13）参见曹康泰主编：突发公共卫生事件应急条例释义，中国法制出版社2003年版，第76页。二是流行病学调查指南，比如，同样在2003年非典疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了传染性非典型肺炎流行病学调查指导原则.由于技术性标准属于对疾病的临床诊断标准，而流行病学调查指南是判断疾病性质的方法和规范，因而它们都属于事实性预警信息范围。所谓技术标准制定者是指，国务院卫生行政主管部门要承担制定引发特殊类型突发公共卫生事件的新发现的突发传染病的临床诊断标准与流行病学调查指南的职贲。从医学角度而言，技术标准的制定过程无疑涉及复杂的工作环节和程序流程。这意味着国务院卫生行政主管

16、部门将全面介入并主导特殊类型突发公共卫生事件的预警过程。五是防控措施的制定者。这一角色是指，对于将殊类型突发公共卫生事件，国务院卫生行政主管部门组织力量制定包括预警措施在内的防范和控制措施。同样，在2003年“非典1疫情爆发和流行过程中，原卫生部制定了中医药防治技术方案,医院消毒隔离工作指南、传染性非典型肺炎防治管理办法等预防与控制措施。（14）同上注，第76页。当面对类似新冠肺炎那样的新发现的突发传染病引发的特殊类型突发公共卫生事件时，国务院卫生行政主管部门的这一角色显得特别重要。国务院卫生行政主管部门的这五种基本角色，（15）当然，除了这五种基本角色之外，它还具有其他角色，比如，向国务院其他有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门及时通报颈警信息。对此，传染病防治法第35条第1款作了规定。现行突发公共卫生事件法律规范中都有明确规定。比如，突发公共卫生事件应急条例第25条第2款规定，国务院卫