隐形债务的产生界定化解.docx

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1、基本结论 全国财政工作会议在部署2019年重点工作时强调，要在大幅增加地方政府专项债券的同时，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。那么，到底什么是隐性债务？隐性债务是如何产生的？未来又该如何化解？ 地方政府性债务的演变。分税制改革是地方政府债务问题的由来，2008年应对金融危机，稳增长需求导致地方债务快速增长。2011年中央开始摸底排查政府性债务，建立政府性债务管理制度：“修明渠，堵暗道”，并且对政府性债务实施分类处置。152号文对于新发生的违法违规担保债务的规定可以看作隐性债务定义的雏形。2015年以后，地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为仍屡禁不止，隐性债务问题

2、逐渐引起中央层面的高度重视。 隐性债务的口径。根据各地区公开信息，主要指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，对象包括机关事业单位和国有企业两大类，分别统计拖欠款项情况或者举债融资情况。 隐性债务的化解。一般通过安排当年的财政资金，包括预算资金、超收收入、盘活财政存量资金来直接偿债；对于财政资金紧张的地方，考虑通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，或者利用隐性债务对应的项目结转资金、经营收入偿还；一些具有稳定现金流的隐性债务可以考虑合规转化为企业经营性债务。此外，企事业单位还可以通过借新还旧、展期的方式来偿还债务；最后，如果实在无法偿还债务

3、，则可以对债务单位进行破产重组，按照公司法等法律法规进行清算偿债。去年底，全国财政工作会议在部署2019年重点工作时强调1,要在大幅增加地方政府专项债券的同时，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。那么，到底什么是隐性债务？隐性债务是如何产生的？未来又该如何化解？我们基于政府公开文件、现有新闻报道等信息，试图对这些问题作出解答，供投资者参考。研究地方政府隐性债务，有必要首先梳理一下地方政府债务这一概念的产生和历史演变。（一）地方政府性债务：财政体制改革和经济发展的共同产物分税制改革：地方债务问题的由来。1994年分税制改革的实施在解决中央财力不足问题的同时导致“事权下沉、财权上移

4、”，地方政府逐渐捉襟见肘，特别是对于基础设施建设的不断投入导致资金缺口不断扩大。几乎同一时期，担保法2和贷款通则3进一步限制了地方政府为贷款提供担保和直接向银行贷款的途径。由此，地方政府通过平台公司发挥投融资职能的需要也就应运而生。不过这一时期城投发展处于起步阶段，主要作用在于“投资”而非融资，债务问题并不突出。2008年应对金融危机，稳增长需求导致地方债务快速增长。2008年随着应对金融危机的“四万亿计划”落地，为解决地方政府配套资金融资困难，一方面中央破例允许地方政府发行债券4,先后经历了“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”三种模式，另一方面，人民银行联合银监会发布92号文：5支持有条

5、件的地方政府组建融资平台拓宽融资渠道，而财政部631号文6也表示地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。从此，地方政府利用融资平台公司或者下属的企事业单位陆续借助各类渠道（包括城投债、政策性银行贷款、专项建设基金、商业银行信贷、非标融资甚至互联网金融、P2P等各类金融工具）进行债务扩张。图表2:2008年起,城投债发行迎来“爆发期”90.080.070.060.050.040.030.020.010.019951997199921232005200720092011201320152017表悬：Wind.Iq全证事研究所图表1:基速投资增长带来平台融资需求的犷张（亿元）发债率台有息

6、贸僮如模庆也投资完成兼H11114,000350,000300,000250,000200,000150,0001,00050100199519971999200120032005200720092011201320152017来源：Wind.旧金江参研究所2011年开始摸底排查政府性债务。随着中国经济逐步企稳回升，宏观经济政策的焦点从保增长转向防风险，地方政府债务的风险问题也引发各界关注。2010年底中央经济工作会议正式提出“加强地方政府性债务管理”，并由审计署于2011和2013年对地方政府债务进行了两轮审计。从审计工作方案7看，地方政府性债务可区分为三类：负有偿还责任的债务、负有担保责任

7、的债务、可能需要承担救助责任的债务，涉及的主体包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位。图表3:2010年底和2013年6月底地方政府性债务审计结果分臭政府负有传还责任的债务政府或有债务地方政府性债务合计政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助*任的债务定义地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单住.公用事业单位，政府融资平台公司和其他相关单位举借,确定由财政责金供还，政府负有I1按偿值贵任的债务.地方政府（含政府梆门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时.政府负有连带佳依吉任的债务.政府联资平台公司,经费补助事业单位和

8、公用事业单位为公益性项目牲借,由非财政资金倭还，且地方政府（含政府部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的信务）.政府在法律上对该其债务不承担修债责任,但当债务人出现债务危机时、政府可能需要承担救助责任.2010年底67,109.51亿元(62.62%)23,369.74亿元(21.80%)16,695.66亿元(1558%)107,174.91亿元2013年6月底108,859.17亿元(60.85%)26,655.77亿元(14.90%)43.393.72亿元(24.25%)178,908.66未於：国案审计署、国金证参研完所建立政府性债务管理制度：“修明渠，堵暗道”。从两次

9、债务审计结果来看，地方政府债务压力逐年上升，中央开始改变一味“封堵”的政策思路，有意识地采取疏导措施。2014年8月新预算法通过，将地方政府举债行为限定为在国务院确定的限额内发行地方政府债券。之后国发43号文8给出了政府性债务的整体管理思路，即在2013年政府性债务审计结果上进行甄别（具体方法由财预（2014）351号文9制定），最终认定2014年底地方政府债务余额为15.4万亿元10,或有债务余额为8.6万亿元。前者全部纳入预算管理,其中包括1.06万亿元经批准发行的债券,剩余14.34万亿元是通过非债券方式举借的存量债务，将利用三年左右的时间通过地方政府债券置换的形式为之“兜底”；后者则需

10、要做好统计分析、风险防控和监管工作，除了外债转贷担保情形外，其他任何形式的政府担保行为都认定为非法举债。西聂4二通方政府柱俵务管理思路件理余为：玉芬空，后忒出，击讦寻.毛金注嘉亨克听整庭对政府性债务实施分类处置。考虑到我国地方政府债务“风险总体可控，但局部地区债务比例过高”，在遵循43号文相关原则的基础上，88号文11进一步区分了地方政府债券、非债券形式存量政府债务、存量或有债务、新发生违法违规担保债务等四类债务类型，152号文12给出了具体的分类处置办法，并总结了六种具体的债务形式：地方政府债券、银行贷款、建设一移交(BT)类债务、企业债券类债务、信托类债务和个人借款类债务。现莅5.-152

11、号文及史晌不同类型债务纯理办法债务类型处者方式债务形式地方政府债券侬法承担全部俵还责任2009年以来发行的地方政府债券非债券形式存量政府债务俵权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承尬全部偿还责任；债权人不同意重换的，由原债务人侬法承旭隹债责任限行贷款、建设T交(BT).企业债券、信托、个人借款存叁我有债务政府出具无效把保合同时，政府仅侬法承担适当民事赌隹责任，但最多不应超过债务人不能清隹部分的二分之一；属于政府可能承找救助责任的，地方政府可以根据具体情况实通一定救助，但保留对使务人的追隹权新发生违法违规旭保债务参照存量或有债务的处理方式*.:Jt*.:/法狂克所裳近隐性债务定义的雏形。值

12、得注意的是，对于清理甄别认定的存量或有债务，152号文明确规定为“不属于政府债务，政府不承担偿债责任”，同时新发生的违法违规担保债务依照相同的处理方式。这间接上给出了显性和隐性债务的定义，即纳入预算体系实行限额管理的地方政府债务(地方政府债券和非债券形式存量政府债务)都是显性债务，而存量或有债务和以后新增的违法违规担保债务则可能被看作隐性债务。(-)后“43号文”时代：违规举债背后的隐性债务2015年1月1日新预算法实施后，地方政府举债的唯一合法方式就是发行地方政府债券(一般债券、专项债券)，但是地方政府通过PPP或购买服务等方式变相融资的行为屡禁不止。国务院关于2015年度中央预算执行和其他

13、财政收支的审计工作报告中的地方政府债务审计情况显示13：截至2015年底，部分地区仍在违规或变相举债，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元；部分地区出现隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。2016年下半年，财政部印发了关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知（财办预（2016）94号），强调要依托各地财政专员办

14、对违法违规举债担保问题进行专项核查，核查的主要内容包括违规举债、政府出具担保函等。2017年1月初，财政部通过向内蒙古、山东、河南、重庆、四川5省市地方政府和商务部、银监会2部委致函的形式来问责部分市县违法的违规举债担保行为，并要求依法处理个别企业和金融机构的违法违规行为。2017年2月23日的财政部有关负责人就查处部分市县政府和金融机构违法违规举债担保问题答记者问时表示，对违法违规举债担保行为，发现一起、查处一起，一律依法问责到人，坚决遏制违法违规举债担保行为蔓延。随着2017年以来财政部对地方政府的违规举债加大问责力度，多起地方政府违规举债案例被相继公开。我们在此前报告14中根据已披露或市

15、场上可得的各省市违规举债案例进行了梳理归纳，并根据违规方式的不同将已有的地方政府违规举债案例分为九大类：（I）以发行地方政府债券外的方式举借债务；（2）地方政府违规为其他企事业单位担保;（3）将公益性资产作为资本注入融资平台公司；（4）违规设立投资基金；（5）违规进行政府购买服务；（6）违规推进PPP项目；（7）违规使用置换债券资金；（8）人为调节政府性债务结构；（9）通过建设-移交（BT）方式举债。根据审计署2017年12月公布的财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告15,地方政府隐性债务产生的主要原因有四种：D一些地方党政领导干部政绩观不正确，具体行为包括：过度举债谋“政绩”，超过财力可能铺摊子，无序举债搞建设；项目建设缺乏统筹规划和长远考虑，急于超前发展，只管举债建设、不考虑还钱。2）项目实施责任不落实，基础设施建设项目把关不严，没有充分考虑地方政府还款能力，或者未按项目批复要求落实各项建设资金来源。3）部分金融机构推波助澜，金融机构存在财政兜底幻觉，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资，通过合同约定由地方政府回购或保证最低收益等方式，助推地方政府变相举债。4）违法违规