黄河四川段河长制法治化构建研究.docx
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1、黄河回11段河长$嗨的构建研究摘要:在研究河长制的理论依据和法律依据后,结合黄河四川段河长制的实施情况,从完善立法角度来完善河长制,黄河四川段河长制应通过完善地方立法、明确职能职责、完善利益补偿和转移支付机制等措施来进一步加强法治化构建,以此提升黄河上游水资源保护和利用效能。关键词:河长制;实践困境;法治化构展一、河长制的理论依据和实践分析(一)河长制的理论依据1 .环境权理论。作为环境研究问题中的基础理论,环境权理论是环境保护法的重点。吕忠梅教授认为环境权是保护生态环境的重要权利,其在法律上表现为提出人权诉求,即各国应在主权范围内尊重国民享有的清洁、健康环境权利,同时国际社会也应通过共同努力
2、来保护环境1。蔡守秋教授认为环境权是一切环境保护法律的核心价值追求,公众环境权就是一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利,也享有保护环境的义务2。笔者认为,公民的环境权享有独立法律地位。河长制写入中华人民共和国水法(以下简称水法)、中华人民共和国水污染防治法(以下简称水污染防治法)将提高公民水环境权的法律站位。2 .公共信托理论。公民信托理论认为公民赖以生存的环境要素(例如大气、水源等)归社会全体成员所有。公民行使环境权是通过将环境作为一种财产委托给政府,而政府基于管理义务应妥善保护环境,如果政府不保护或保护不当,公民有权利通过诉讼等方式申请司法救济。公共信托理论下,河长管理河流环境的权利
3、由公民授予。河长在治理河流时的行政权,其实是公民的环境权。(二)河长制的法律依据1 .河长制的直接法律依据。2017年,水污染防治法第五条首次明确了河长制的基本内涵,自此河长制终于有了法律依据。水污染防治法作为国家层面的法律,虽为河长制提供了“法律渊源”,但也只是唯一的一部直接明确提到河长制的国家层面的法。2 .河长制中水体保护的法律依据。我国的水法水污染防治法中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)为关于全面推行河长制的意见(以下简称意见)提供了水体保护的上位法依据。2015年,针对持续变差的水环境质量,国务院印发了水污染防治行动计划(以下简称“水十条”),为水资源保护提供了实行标准,
4、也为河长制的实行提供了法律依据。3 .河长制中的考核责任法律依据。意见明确规定对领导干部实施终身追究制,河长制的实施情兄也成为行政考核的一部分。显而易见,水资源治理巳经成为政府的环境责任3。环境保护违法违纪行为处分暂行规定等多部规章都规定了行政问责制度,为河长制的实施提供了法律依据,其中.地方政府责任”更为河长制提供了借鉴。4 .河长制中多方监督的法律依据。环境信息公开办法(试行明文规定,向社会公开水环境保护的信息是政府的义务。意见根据环境信息公开办法(试行)环境信息披露的要求,规定河长制的实施必须加强社会监督。比如:在河岸边设立河长制公示牌”以公布河长的基本信息,保证公众能及时了解相关情况。
5、(S)河长制的立法和实践难题1 .立法难题。一是立法保障不足。国家层面,现行立法中解有对河长制的规定。水污染防治法第五条是唯一明确提到河长制的国家层面的法,且为描述性概括一只规定了河长制实行的范围,比如在水资源保护、水污染防治等方面设立河长制,但具体如何实行、实行的标准、怎么实行到位都没有规定。不可否认的是,水污染防治法笫五条虽然是笼统性规定,但也为河长制提供了法律支撑,使河长制有法可依。意见虽时河长制进行了相对详细的规定,一在定程度上弥补了水污染防治法第五条的不足,但它只是规范性文件,不是国家层面的“法,因此,尽管河长制开展得有声有色,但是依然没有获得切实的法律保障。地方层面,政府基本上是根
6、据意见的内容来推行河长制实施方案,比如四川省全面落实河长制工作方案等。工作方案的形式证明目前地方在实施河长制的过程中更多依赖的是行政命令,不是基于法律规定。目前,只有海南、浙江等几个省份以地方性法规的形式对河长制做出了具体规定。河长制的地方立法数量较少,使得省级河长制的实行“无法可依工二是立法碎片化明显。首先,地方河长制的实施情况不同。有些地方以行政命令为主,根据意见发布了针对河长制的工作方案,如四川省全面落实河长制工作方案;有的地方则以法律规范为主,根据水污染防治法意见制定了地方性法规,如浙江省河长制规定。其次,地方性法规差异明显。浙江省和昆明市都根据意见为河长制制定了地方性法规,但各地法律
7、规范的内容仍有差距。浙江省河长制规定给履职不到位甚至不履职的河长以行政处分,但昆明市河道管理办法对同样的情况不仅要给予行政处分,甚至可能追究刑事责任4。同样都是地方性法规,内容差别较大。各省市对于河长制的实行与处理存在差异,极易使河长制在法律适用过程中遭遇法律冲突。2 .实践难题。一是河长制职责与河湖监管部门职责的冲突。河长制以首长负责、部门共治”的模式替代了过去河湖管理中的“部门负责”模式,河长实际上承担了监管部门原有的部分职权。一定程度上,河长与监管部门存在权责交叉、职责界限划分不明的问题。目前,在缺乏与河长制原则性规定相对应的法律实施细则的情况下,地方政策难以解决河长与河湖监管部门权责冲
8、突的问题。二是考察机制不明确。考核主体方面存在以下问题:首先是考核主体单一,目前河长制的考核是行政系统内部的考核。在各地河长制实施方案中,考核主体主要为河长制办公室,比如四川省河长制办公室。公民作为水资源的权利人没有参与其中,使得河长制的考核主体比较单一。其次是考核主体存在隶属关系。河长制的考核主体都存在于行政系统内部,原则上由上级河长对下级河长进行考核问责。在外部监督不足的情况下,若存在利益纠葛或者上级要为下皴的考核结果承担连带责任时,则难以保证考核结果的公正性。考核标准方面存在以下问题:各地方以治理结果为主要考核标准。若简单地以水质变化为主要标准,考核内容会有失公允。考核标准应由多要素组成
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