脱贫攻坚后解决相对贫困问题的政策选择.docx

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1、脱贫攻坚后翻辟取接困问题的政策蟒摘要贫困问题一直是困扰全球经济社会发展的重大议题，消除贫困是人类的共同追求。改革开放以来，中国扶贫减贫工作取得巨大成效，2023年全面消除贫困的目标基本实现，但是，消除贫困并不意味着反贫困任务的终结，相对贫困作为一种客观现象将会长期存在。因此，全面梳理改革开放以来扶贫减贫工作的历程，在总结经验基础上分析脱贫攻坚后相对贫困的新特征，从加强国家治理体系建设、完善社会保障和低收入群体救助制度、推进公共产品均衡化供给等方面，实现国家扶贫减贫政策的调整和优化。关键词贫困;相对贫困;扶贫减贫;政策选择党的十八大以来，党中央把以精准扶贫为特征的脱贫攻坚作为实现“两个一百年”奋

2、斗目标的重大部署，提出要在2023年按照现行标准全面消除贫困，这将是人类社会文明发展史上的重大突破。但是，消除贫困并不意味着反贫困任务的终结，从发达国家经济社会发展的历程来看，相对贫困作为一种客观现象将会长期存在，在全面实现脱贫基础上如何缓解相对贫困，将会是中国经济社会发展面临的新问题。因此，党的十九届四中全会明确指出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”1。近年来，对相对贫困问题的研究成为国内政界和学术界关注的热点和焦点，国内学者对相对贫困的内涵界定2、贫困和相对贫困线的设定3、扶贫减贫历程的经验总结45、缓解相对贫困的国外经验借鉴789以及基于中国的对策1

3、011等议题进行了深入而广泛的探讨，取得了较为丰硕的成果，为脱贫攻坚后扶贫减贫工作提供了有益的理论参考。但是，相关文献的研究也存在分析视角凌乱和分析体系系统性不强等问题。因此，全面梳理中国改革开放以来扶贫减贫工作的历程，在总结经验教训基础上分析脱贫攻坚后相对贫困的特征，为国家扶贫减贫政策选择提供理论和政策依据具有现实意义。一、改革开放以来扶贫工作回顾及其总结改革开放以来，中国的各项事业取得了举世瞩目的成就，已经从低收入国家迈入中等收入国家行列。尤为突出的是，中国扶贫减贫事业取得了非凡成就，困人口从1978年的7.7亿降低到2019年末的551万，41年间年均减少1744万贫困人口，贫困发生率从

4、97.5%下降到0.6%,年均降低2.36个百分点。特别是近10年来，贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年末的约551万人，连续7年每年减贫IoOO万人以上，贫困发生率由10.2%降至0.6%,年均降低1.37个百分点。12从以政府主导的中国扶贫减贫工作的发展历程来看，政策变迁可以清晰呈现出扶贫减贫工作的路径演进，有几个重大事件分别是：1986年从中央到地方成立了专门的经济开发领导小组，1994年出台了国家八七扶贫攻坚计划，2001年颁布了中国农村扶贫开发纲要（20012010年），2014年出台了关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见。为了更好地分析40多年的扶贫减贫工作

5、历程，总结扶贫减贫的经验，以这四个时间点作为节点将这一历程划分为五个阶段。（一）农村改革推动扶贫阶段（19781986年）1978年，按照世界银行设定的贫困线标准，中国贫困人口高达7.7亿，贫困率达97.5%,即便是按照中国政府设定的极度贫困标准，贫困人口也高达2.5亿，占农村总人口的30.7%。13造成高比例贫困的原因主要包括：新中国起步于半殖民地半封建社会，底子薄，基础差;国际政治经济环境较差;自然灾害频发。但是，经过社会主义计划经济近30年的发展，工业体系已经基本构建，经济社会建设环境条件得以改善，具有强大整合能力的政治体制已经构筑。党的十一届三中全会后，中国全面开启了以联产承包责任制为

6、起点的农村经济体制改革，有序推进有计划的商品经济的发展。一是农村联产承包责任制改革赋予农民土地使用权和经营决策权，提高了农民生产的积极性，提升了农业生产力。二是改革农产品流通体制，提高农产品的国家收购价格，降低了工农业剪刀差。三是调整放活农村工商业，大力发展乡镇企业，为农村剩余劳动力提供了价值创造的空间，拓宽了农民就业的范围和增收的渠道。农村经济体制改革的持续深入，极大释放了社会生产力，19791985年粮食产量年均增长3.2%,农民人均收入年均增长15.2%14,大大缓解了农村严重贫困的问题。其后，中央政府开展了系列“输血式”的扶贫减贫计划，比如自1980年起设立中央财政“支援经济不发达地区

7、发展资金”，1983年设立“三西”农业专项建设补助资金，1984年实施“以工代赈”计划支持贫困地区小型基础设施建设。15经济快速增长做大了“蛋糕”，为扶贫减贫提供了空间和机遇，加之中央专项资金扶持，使得扶贫减贫取得了一定的实效。1978年至1985年底，以现行农村贫困标准衡量，全国农村贫困人口从77039万人降至66101万人，贫困率从97.5%降至78.3%,脱贫人口总量达10938万人，贫困率降低19.2%。16在这一阶段，扶贫减贫工作还没有上升到国家战略层面，贫困降低幅度还远远低于经济增长幅度，加之中国社会总体生产力水平仍然相对低下，贫富差距拉大趋势加剧，农村贫困形势依然严峻,贫困现象依

8、旧严重。（-）开发式扶贫阶段（19861994年）1984年，中共中央关于经济体制改革的决定明确了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，结束了关于社会主义经济是否具有商品经济属性的争论。以放开价格和建设各类市场为中心的市场化改革逐步展开，特别是随着1985年城市经济体制改革的启动，改革开放全面深化，国民经济持续增长，在乡镇企业蓬勃发展带动下农业经济得到了更快发展。虽然这一阶段经历了1988年的经济过热后的通货膨胀，但是GDP（国内生产总值）平均增长率也接近10%。经济快速发展带来了人均可支配收入的快速增长，人均可支配收入从1986年的899元上升到1993年的2577元，收入增幅高于经

9、济增幅，人们生活水平显著提高。但是，东西部地区之间的差距逐渐拉大，区域间不平衡问题凸显，特别是少数地区由于地理位置和资源因素影响，发展严重滞后，仍有相当一部分人的经济收入难以维持生计。171986年，从中央到地方，各级政府全面成立了经济开发领导小组，具体负责领导、组织、协调、检查和监督各项扶贫开发工作，从体制上开始重视扶贫减贫工作，拟定了有利于贫困人口发展的相关政策，正式提出了开发式扶贫政策。在政策层面，制定了国家贫困线标准，将331个贫困县纳入国家扶持范围，并将368个贫困县纳入省级扶持范围，在财政转移支付方面给予优惠和倾斜。在措施层面，加大对农村基础设施的投入力度，提高农业经济的发展质量和

10、水平，制定“对口帮扶”和“定点帮扶”具体政策措施，全面推进开发式扶贫政策的实施。贫困问题得到显性重视，扶贫减贫取得了一定成效。有关统计数据显示，这一阶段国家级贫困县农民年人均纯收入从208元增加到了483元18,1985年末至1993年末，全国农村贫困人口从6.6亿降至大约6亿，贫困率从78.3%降至67%,绝对贫困人口和贫困率持续下降19,但是扶贫减贫降幅明显下降，政策效应递减。（三）扶贫攻坚阶段（19942000年）党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，指出要在国家宏观调控下让市场在资源配置中起基础性作用，终结了“市场经济姓资姓社”的讨论。按照社会主义市场经济体制改革的要求，推进财政

11、、税收、金融、外贸、外汇、计划、投资、价格、流通、住房和社会保障等体制改革，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，宏观调控体系的框架初步建立，财政政策与货币政策协调运用，一定程度上克服了亚洲金融危机的影响，保持了经济快速增长。工业化、城镇化快速起步，民营经济得到快速发展，承接了大量的农村剩余劳动力转移，农民隐性失业问题得以缓解。这一阶段，GDP延续了上一阶段接近10%的增长率，人均可支配收入从1994年的3496元上升到2000年的6280元20,虽然增幅低于GDP增幅，但是绝对量增长较快，促进了人们生活水平的提高。随着农村经济体制改革的持续深入和国家扶贫开发政策的效果显现，农村绝对贫困人口逐

12、年减少，但是由于经济增长的涓滴效应递减，加之致贫因素较多，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征，突出表现在东西部经济发展水平差距持续扩大，中西部特别是西部民族地区的贫困群体占比居高不下，由于这部分地区贫困人口集中度高、贫困面大、贫困度深、脱贫难度大、返贫率高21,扶贫减贫工作难度持续加大。因此，中央政府1994年3月首次出台了扶贫开发的纲领性文件国家八七扶贫攻坚计划，提出集中人力、物力和财力，全面动员社会力量，全力推进扶贫减贫工作的开展，并制定出具体的任务目标。扶贫攻坚计划的出台，表明扶贫工作进入扶贫攻坚阶段。在政策层面，继续坚持开发式扶贫方针不变，同时针对中西部扶贫工作，制定了资金到省、任务到省

13、、权力到省和责任到省的“四到省”原贝上在措施层面，继续强化对基础设施建设的投入，同时加大对于贫困地区教育、医疗和卫生领域的倾斜力度，并集中资金解决贫困地区水、电、道路的瓶颈问题;在重新拟定国家级贫困线标准基础上，将全国592个贫困县纳入国家扶贫攻坚计划的重点扶持对象。扶贫攻坚计划进入国家战略层面，得到了各级政府的高度重视，在行政主导下扶贫减贫计划得以层层落实，有力地提升了扶贫减贫工作实效。1995年末至2000年末，全国农村贫困人口从6亿降至大约4.6亿，贫困率从67%降至49.8%22,绝对贫困人口和贫困率较上一个阶段明显下降，显示出扶贫攻坚纳入国家战略的政策效应。（四）综合扶贫阶段（200

14、02012年）进入21世纪，改革开放取得重大进展。农村综合改革、集体林权制度改革、国有企业改革不断深化，现代市场经济体系和宏观调控体系不断健全，工业化、城镇化持续推进，社会经济各项事业取得长足进步。尤为显著的是，城乡基本养老保险制度全面构建，新型社会救助体系基本形成，全民医疗保障体系和城乡基本医疗卫生制度初步建立。这一阶段，GDP实现年均近10%的增长率，人均可支配收入从2001年的6860元上升到2012年的24565元，人们生活水平显著提升20。脱贫攻坚计划取得显著成效基础上，2011年国务院下发了中国农村扶贫开发纲要（20112023年），在坚持开发式扶贫基础上，正式提出了坚持政府主导和

15、社会参与的综合扶贫方针。扶贫资源下沉，由过去的贫困县扶持进一步细化到贫困村扶持，在确定全国14.8万个贫困村基础上，制定并实施了以整村推进、产业扶贫和劳动力培训与转移为主的“一体两翼”开发政策。23116-120同时，全面实施农村最低生活保障制度。政府主导、全社会参与的扶贫减贫取得了显著成效，2000年末至2012年末，全国农村贫困人口从4.6亿降至9899万，贫困率从49.8%降至10.2%24,绝对贫困人口和贫困率进一步下降。（五）精准扶贫阶段（2012年至今）党的十八大以来，全面深化改革取得重大突破，经济体制改革向纵深推进，进一步明确了市场经济的主导地位，重要领域和关键环节改革取得突破性

16、进展，主要领域改革主体框架基本确立。供给侧结构性改革深入推进，经济结构不断优化，经济从高速增长转向高质量发展，GDP保持6%以上的中高速增长，人均可支配收入从2013年的26955元上升到2019年的30733元25,经济社会取得全面进步。2012年，党的十八大明确了扶贫减贫的目标指向，提出要在2023年实现全国范围内消除贫困。明确了精准扶贫、精准脱贫新方略。在组织实施上，建立了政府主导与社会参与的体系，加大了东西部扶贫协作与机关事业单位定点扶贫帮扶力度，选派24.2万个扶贫工作队和90.6万干部驻村入户，并动员7.64万家民营企业结对帮扶4.88万个贫困村。在制度设计上，通过建档立卡精准识别贫困人口，2014年建档立卡2948万户贫困家庭、8962万贫困人口，其后4年内持续识别调整，剔除识别不准人口1341万，增补建卡1656万贫困人口26。在具