政策网络视角下教育政策工具的选择逻辑.docx

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1、视S下教S政策工具的幡逻辑表1政策网络特性与所选的政策工具特征间关系政策网络特性对应所选的收集工具的特征相互大联件（互址强政）连贫性(UHttf1E)现范建拆求目标外体支持或反对政策工具应用的自由程度是否向目标In体播供si外的资源双冷对口标体行为的M应双边的或多边协考政饿实能的主体强强少A&A(6M定青自己或下属用联强多低否A制定有自己或下Ufi51犯&少是殂低M定青自己或中介姐炽弱弱岱低否周低取饿M定者以外表2上海高校养老类专业建设政策子网络特性于网络相互关联性（彼此互动强度）连贯性（目标认阳程度）政府一市通一离校森圈放肓行政部二一饕校加生一行业企业一其他利益相关看蓟强教1行改部门一其他行

2、政部门选教育行政部门上级一下级强强表3上海高校养老类专业建设教育政策工具类型与主要内容教力政策*a（作用）发布部门2分主要内容象征和如工只引导增设养老类专业.对专业续设进行总体规划）国务院关于加快发泄养老K务*的若干意见（国发2013：变号）关于推进养老版务发展的意见XH办发：2019：59）教q部关于博快推进不老眼务业人才培养的:见）（教职成2014）5号）普通高等学校高等职业教H（专科）号业口录及专业SJ介（2015年（教职成2015）10号）（保ST老年服务与管理”专业.新增“老年保修与管理”专业）关于公布2019年度青通育等学校本科寿业备案和审批结果的通钻（教嬴雨（2023）2号）（新

3、埔”养老服务管理”专。）I.海巾人大上海市老年人权益保障条例1：海Itf养格段务条例上海Itf政府C1海市深化养切务实彼方案（20192023年（沪府规：2019；26号）上海市教委H.海科校养老敏务类右业建设.年行动计划（2019-2023年（沪教委离2019）5号）2017-2023年（上海市职业Itfif工作矍点上海市民政局关于印发关于加快推进本r养老护理人员队伍建设的实Mi怠见沪民老工发2017）2号）1*tr人社岫1.海市人力货泡和社会保障同等九部部n（关于加强养老护理员6Ufi建设提族养老护理水平的实簸意见的通知（沪人社职2O2O）2ft5号）摘要合理选用教育政策工具，加强高校养老

4、类专业建设，是深化养老服务、积极应对人口老龄化的重要手段。在上海高校养老类专业建设所构成的政策网络中，鉴于各相关行为者之间的关系特性，现有教育政策工具的选择遵循政策悖论下的有限选择逻辑、目标导向下的激励驱动逻辑、多元参与下的系统变革逻辑、权责配置下的类型限定逻辑、科层权威下的工具沿用逻辑等。为更好地实现政策目标，还需进一步优化教育政策工具的选择逻辑，选择更具有前瞻导向性的象征和劝诫工具、更多面向学生的能力建设工具、更加融合行业企业参与的系统变革工具、更具有协同性的跨部门政策工具。关键词政策网络;教育政策工具;选择逻辑;养老专业建设教育政策工具的选择作为联结教育政策目标与教育政策执行的重要环节，

5、直接影响着教育政策的效果。为了更好地实现教育政策目标，就要基于科学合理的逻辑选择合适的教育政策工具。政策网络理论是教育政策工具选择研究的重要范式，政策网络中多元行动者之间的利益冲突与平衡，构成了教育政策工具选择的现实背景和核心环境。据民政部预测，“十四五”期间，中国将迈入中度老龄化社会，全国老年人口将突破3亿。我们将迎来一波养老服务的需求浪潮，迫切需要构建一支优秀的养老服务从业人员队伍。选择合理的教育政策工具以加强高校养老类专业建设，是推进养老产业人才培养的重要途径。一、分析框架：政策网络中的教育政策工具教育政策工具是政策工具理论在教育政策学中的具体运用。政策工具是政府将其实质目标转化为具体的

6、行动路径和机制162,良好的政策目标必须选择适当的政策工具政策工具选择研究主要回答为什么政府会从许多可供利用的工具箱中选择特定的工具的问题。3彼得斯总结了政策工具选择研究的五种途径，包括传统工具途径、修正工具途径、制度分析途径、公共选择途径和政策网络途径。所谓政策网络是指参与某一政策问题的相关行为者的合集（包括管理者与目标群体两个方面）。470从政策网络途径看来，政策工具的选择不是一种自由选择，它不是在真空中选择的,而是植根于一定的环境，其中存在多种因素影响政策工具的选择。3在政策网络视角下，一种政策工具越是有助于维持现有的政策网络的特性，这种政策工具在政策形成过程中就越有可能被遴选出来。48

7、9政策网络的相互关联性（政策网络中的个体、群体和组织之间的互动强度）以及连贯性（政策网络中一些行为者对其他行为者的目标的认同程度）是衡量政策网络特性的两个重要变量。根据这两个变量的强弱组合，可以得到四种类型的政策网络，每种政策网络所选的政策工具的特性也各不相同（见表1）。维持政策网络特性的相对稳定，是教育政策工具选择的逻辑起点。厘清政策网络的组成和特性，以及所选教育政策工具类型和作用，是阐释教育政策工具选择逻辑的必要前提。二、上海高校养老类专业建设中的政策网络与政策工具选择（一）上海高校养老类专业建设中的政策网络体系上海高校养老类专业建设中的政策网络主要包括四个层次的子网络，按照子网络的覆盖范

8、围由大到小，依次为“政府一市场一高校”“教育行政部门一高校师生行业企业一其他利益相关者”“教育行政部门一其他行政部门”“教育行政部门上级一下级”。这四个子网络在高校养老类专业建设的目标上是高度一致的，都要加强高校养老类专业的建设，以提升养老服务类人才培养水平，所以政策网络整体与子网络的连贯性都很强。但是每个子网络的相互关联性，即网络内行为者彼此互动的强度，因网络所处情景不同而各有不同。影响这种相互关联性的一个要素就是每个子网络内权力目标、信息以及资源在行为者中的分布方式。从“政府市场一高校”“教育行政部门一高校师生一行业企业其他利益相关者”“教育行政部门一其他行政部门”三个子网络看，由于行动者

9、本身具有相对独立性，所以权力目标、信息以及资源的分布是较为分散的，网络的相互关联性也较弱。相较而言“教育行政部门上级一下级”子网络受到科层制度约束，子网络的相互关联性很强（见表2）。网络的连贯性越强，意味着行动者的目标认同越一致。教育政策的制定主体主要关注的是支持目标群体努力去实现自己的目标，而不是对目标群体进行约束，目标群体支持或反对政策工具应用的自由程度较高。同时，会通过“奖励”而不是“处罚”的手段来影响相关行为，因为额外提供资源将更有利于保持网络的高度连贯性。网络的相互关联性弱，意味着对目标群体行为的回应没有那么强烈，网络内的互动有赖于中介群体和组织的出现5,从而在维持网络相互关联特性的

10、前提下增进政策网络中的接触。网络的相互关联性强，意味着对目标群体的政策回应更加积极，也更有可能由政策制定者直接实施政策。（-）上海高校养老类专业建设中教育政策工具的类型及特征根据施耐德和英格拉姆、麦克唐奈和艾莫尔对政策工具的分类，本文将教育政策工具分为权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具五种类型，并据此对上海高校养老类专业建设中主要选择的教育政策工具进行了分类（见表3）o这里所指的教育政策工具既包括政策文本，也包括实际执行的政策以及相关机制。通过对上海高校养老类专业建设中所采用的教育政策工具类型及要点的梳理，可以归纳所选教育政策工具的特征。第一，采用以引导鼓励增设养老

11、类相关专业的象征和劝诫工具，而不采用权威工具强制规定专业的设置，且象征和劝诫工具发布的主体较为多元化。第二，较多采用能力建工具与激励工具，主要表现为重新分配信息和资源，包括组织各类提升专业内涵建设的活动以及在相关项目评审中给予养老类专业重点支持，授予项目称号及相应财政支持等，在这一过程中，教育行政部门发挥主要作用。第三，通过系统变革工具组建中介组织执行部分政策，尤其是在“教育行政部门一高校师生一行业企业一其他利益相关者”这一子网络内对权力目标、信息以及资源进行调整。三、上海高校养老类专业建设中教育政策工具的选择逻辑结合上海高校养老类专业建设所处的四个政策子网络的相互关联性和连贯性，以及目前所选

12、择的教育政策工具的内容、类型和特征，我们可以进一步剖析上海高校养老类专业建设中教育政策工具选择的逻辑。（一）政策悖论下的有限选择逻辑在高校养老类专业建设的政策网络中，政府、市场、高校三方形成的宏观关系网络存在连贯性强、相互关联性弱的特性。政府、市场、高校的最终目标是加强养老类专业建设，培养高质量的养老服务类人才，但政府与市场介入高校专业设置程度上有着不同的价值取向，存在着政策悖论。一方面，在高校自主办学的价值导向下，市场调控对高校专业设置的作用日益明显。中华人民共和国高等教育法赋予高等学校依法自主设置和调整学科、专业的权利，普通高等学校本科专业设置管理规定普通高等学校高等职业教育（专科）专业设

13、置管理办法对高校非国家控制布点的专业设置的管理，也从“审批”转为“备案”，高校专业设置自主权逐步得到下放。市场需求成为对技能型专业的设置和布局的重要影响因素，专业的数量和招生人数的扩张与收敛，受到就业率自发涨跌的影响6。另一方面，政府希望高校设置养老类专业，以保证一定的养老类专业数量和人才培养规模，所以进行一定干预。这种干预是因为市场调控存在容易偏离教育的目标、某些领域调控作用有限、调控速度滞后于市场变化等缺陷。由于养老服务岗位社会认同度低等因素的影响，养老类专业建设和人才培养存在着招不到、留不住等问题，高校自主开设养老类专业意愿并不强烈。如果单纯由市场进行调节，会导致高校养老类专业的设置数量

14、和人才培养规模无法达到社会经济发展和民生需要，所以对高校养老类专业设置进行干预是必要的。这种政策悖论对教育政策工具选择的影响反映在所选工具的特性上，表现为政府基本上没有使用权威工具，而是采用了很多象征和勤诫工具，以引导而不是强制来干预高校专业设置的选择，以免由于政府的干预导致低效性或者非理想性。最终试图通过政府干预、市场力量、大学自觉的有机结合7,推进高校养老类专业的建设。（二）目标导向下的激励驱动逻辑在“教育行政部门一高校师生一行业企业一其他利益相关者”这个相对具象化的关系网络内，网络的特性表现为连贯性强、相互关联性弱。加强专业建设以培育有规模有质量的养老服务类人才是各行动者共同的目标，但是

15、共同的目标并不意味着共同的行动方向，这个关系网络内教育行政部门之外的主体的行动意愿并没有那么强烈。高校仍然会在选择是否开设养老类专业时，先衡量专业的开设能否为学校发展带来资源或者利益。在这类网络内，目标群体会接受一些资金、权利、诀窍或者其他的资源，以作为采取某种所要求行为的代价496。即选用激励工具，以实质的资源诱导网络内行为者执行或鼓励某些行为。通过这种激励提供正向的回报，行动者对达成统一目标的共识得以加强，网络的连贯性得以稳定。激励工具的优势在于具有灵活性8,可以根据情况作出调整，管理和执行的成本相对较低，具有针对性，所以来自未获益群体的阻力相对较小。为了让更多的高校开设养老类专业，积极参与专业建设，教育行政部门采用了较多的激励类型的教育政策工具。其中既包括产生短期收益的激励工具，如授予荣誉称号和给予专项经费支持，也包括产生长期收益的能力建设工具，如加强师资培训、鼓励制定教学标准等，这些都是对资源和信息的重新配置。对于高校来说，获得额外的资源和信息成为了加强养老类专业建设的外在动力。（三）多元参与下的系统变革逻辑在“教育行政部门一高校师生一行业企业一其他利益相关者”这个连贯性强、相互关联性弱的子网络内，