东北三省县级财政困境及破解对策.docx

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1、东1t省g困境&礴翎I12010-2018倬应版)SM支201。年2011年2012年2013年2014$20152016年20172018ft2859帆63501.93695,63弼53155.4317031.11169.72122336214052.94149.24195.1,15180.85190.2辘耦:辘圳一2。19年仲建殿计年整鞅牌:表2东北三*县级财政收支占各*级一般公共财政收支的比例（单位：）年份辽宁行吉林皆黑龙江省收入支出收入支出收入支出2010年24.5725.9538.8950.119.9433.982011年26.526.93374,9620.4631.662012年2

2、8.229.7639.450.0522.3335.152013年29.2629J440.1950.2123.6837262014年27.7428.9640.0949.5423.6638.822015年19.5426.0738.4650.8124537.422016年18.)228.7337.8949.9526.4840.042017年18.2125.932S156.4922.9542.722018年19.8928.2932.7346.2218.964132数第来IJIhttIIK20112019年中国K域统计年鳖IX亍统计年整吉林省燎计年签战龙江省统计年鳖整降计算.摘要在复杂的国际背景和国内艰

3、巨的改革发展任务下，伴随着以增值税为主的更大规模减税工作的推进，东北三省县级财政压力凸显。针对东北三省县级财政运行存在的事权与财权划分不清、税源不稳、县级政府债务风险加剧的问题,从事权划分、财权下放、风险化解等角度提出一系列针对性建议，从而更好地激发县级政府积极性，破解县级财政收支矛盾的困境，实现东北三省县域经济的健康可持续发展。关键词县级财政;财政自给率;事权;支出责任我国自古就有“郡县治则天下安”“县域强则国家富”的说法，县域发展对整个国家意义重大。县级政府作为承担各种公共服务与支出最直接的层级，主要面向基层提供教育、医疗、社会保障等各项公共服务，其财力水平直接影响居民幸福指数与社会和谐稳

4、定。1但在现实中，21世纪初，我国的城市化优先战略与长期以来形成的“城乡二元结构”均在一定程度上加剧了县级财政困境。2近年来，东北三省大多县域财政支出压力巨大，债务居高不下，自我保障能力不足。以辽宁44个县（市）为例，财政保障能力低于15%的有10个县（市），最低的仅为10%,达到50%的仅有4个县（市）。32016年以来，国家、各省分别出台一系列支持县域经济发展的政策举措，但在政策的落实过程中仍然存在很多问题，对县域经济发展来说，财政政策如何发挥作用显得尤为重要。一、东北三省县级财政概况（一）县级财政收支总体情况从收入方面看，2010年至2018年，东北三省县级财政收入总和呈现出先升后降的倒

5、U形特征，2014年开始，东北三省县级财政收入呈明显下滑趋势，到2018年呈现出断崖式下跌。伴随着县级财政收入的快速下滑，在人口数基本不变的前提下，县级人均财政收入也呈下滑趋势。在县级财政收入中，税收收入占比大约在75%,部分县可达到80%,均呈下降趋势。从支出方面看，2010年至2018年，东北三省县级财政支出总和呈分段上升趋势，相较于财政收入的波动，财政支出波动幅度不明显，并没有随着县（市）区经济下滑、县（市）区内人均财政收入的减少而减少，而是保持相对稳定的状态，这与县级政府保民生等刚性支出增加有关。由于财力不足，部分县（市）的财政保障水平持续在低位运行。到了2018年，东北三省多地县级政

6、府被曝拖欠公务员工资，维稳费用和相关隐形支出成为基层重要支出负担，很多社区在维稳过程中垫付大量经费，形成不小的隐性支出，这直接影响了基层政府的正常运转和政策落地，收支缺口进一步加大。具体情况见表1：（二）县级财政转移支付总体情况目前，我国（县级）财政转移支付分为税收返还、一般转移支付与专项转移支付三类。为了更好地促进省内县域经济协调发展，各省均出台了一系列关于县级政府转移支付办法与条例。以辽宁省为例，根据辽宁省人民政府关于进一步完善省市财政管理体制的决定，市级财政和人均财力高于全省平均水平的县级财政，要按照存量财力3%的规模安排对所属困难县乡的转移支付补助，并按增量财力10%的规模逐年增加。从

7、现实效果来看，县级财政转移支付的资金总额、分项转移支付金额、财力性转移支付金额均呈增长态势，财政转移支付总体规模超过了财政自给。随着财政收入规模的增长，基数返还部分占财政收入规模比重逐渐降低，税收返还呈递减态势。从政策效果看，辽宁省县级人均纯收入水平、人均国内生产总值、人均自有财政收入水平均有所提高，呈现出逐渐收敛态势，其中人均自有财政收入变化较为明显，转移支付标准变化将县级人均自有财政收入由2010年的1500多元提高到2018年的2300多元，充分现了转移支付制度在促进地区公平方面所发挥的积极作用。二、东北三省县级财政困境的表现形式（一）事权与财权划分不清1994年开始的分税制改革，重点在

8、于明确划分中央政府与地方政府之间的税收收入，而我国行政区划层次分为省、市、县、乡（镇），分税制改革忽略了对省级以下各级政府的事权财权划分，实际工作中各省以下地方政府面临事权财权划分问题时主要还是依靠省级政府统筹规划。4目前，我国县级政府财政收支分配在法律上依旧沿袭分税制改革前的模式，县级政府主要承担本区域的基本公共服务供给和经济事业发展所必需的支出。省、市级财政经常以自身利益为出发点吸纳并集中县级财政收入，当县级政府按规定申请转移支付或税收返还时，省、市级政府却常常出现支付不及时、资金不到位的情况。通过表2可知，东北三省县级财政支出占比均高于同期财政收入占比，事权与财权划分不清是普遍存在的，吉

9、林省县级财政收支占比在三个省份中最高，说明吉林省县级财政收支对省级财政规模发挥着举足轻重的作用，相比之下，辽宁省县级财政支出情况较差。（二）县级财政收入严重不足分税制改革将税收收入按税种与税基进行合理划分，地方税收收入主要来源于增值税、所得税、资源税、房产税、耕地占用税等十四个税种，其中包括与中央共享的主要税种。虽然很多小税种的税收收入归地方所有，但由于其税基基数小，征收规模并不大，无法解决县级政府主体税种缺失的问题。5在现有财政体制下，几乎所有地方政府都不能实现财政的自给。通过计算东北三省县级政府财政依存度与省级政府财政依存度可知，省级政府的财政依存度显著高于县级政府的财政依存度，说明了县级

10、政府从地方经济中获取的财政收入仍然不足（见表3）。此外，通过对比县级政府与省级政府的财政自给率说明东北三省县级财政情况。根据中国县域统计年鉴与中国统计年鉴计算，20102018年间，辽宁省省级财政自给率在0.47至0.7之间浮动，波动范围约为0.2；吉林省省级财政自给率在0.35至0.45之间浮动，波动范围约为0.1；黑龙江省级财政自给率在0.25至0.45之间浮动，波动范围超过0.1。而同期东北三省县级财政自给率总体呈现出先增长后又下滑的趋势，其中辽宁省县级财政自给率波动幅度最大，上下波动超过0.3,整体处于0.20.6之间;吉林省县级财政自给率均值整体在0.20.3区间浮动，波动范围约为0

11、.1；黑龙江省县级财政自给率整体处于0.10.3之间，上下波动约为0.2。据此可以得出：东北三省县级政府财政自给能力弱于省级政府财政自给能力且县级政府财政自给能力不如省级政府财政自给能力稳定。东北三省县级财政自给率的变化情况与东北三省县域的国内生产总值（GDP）名义增长率变化情况并不完全一致，结合东北三省县域的经济发展状况来看，东北三省县级财政自给能力在未来仍有整体弱化的趋势，发展后劲严重不足，尤其是辽宁省县级财政的情况将更为严峻。县级政府作为承接县域内基本公共服务的重要载体，缺乏有效的财力保障，对辖区内基本公共服务供给不足，有些经济发展状况较为落后的县（市）甚至只能勉强维持基层工作的“三保”

12、运转，严重缺乏提供基本公共服务的财力保障能力。（三）县级政府债务风险加剧东北三省仍有很多县级政府通过举债来解决资金短缺问题，导致基层地方债务增速明显加快。目前，县级政府的很多债务是游离于监管之外的，具有隐蔽性的特征，加之可利用的偿债资金具有刚性特征，其偿还能力相对于不断攀升的隐性债务来讲明显不足。6最新统计数据显示，全国县级政府性债务的平均增速达到10.6%,这一增速与地方县级政府一般公共预算收入增速（10%）基本相当，符合债务管理的基本原则，没有加大地方政府的债务风险。但从区域范围看，东北三省县级财政的债务增速水平已经达到50.4%,亟须引起关注。三、东北三省县级财政困境产生的原因（一）法律

13、缺失事权与财权划分不清的最主要原因是法律的缺失。纵观世界上大多数市场经济国家的财政体制，均在宪法中对各级政府的财权和事权做了明确划分，政府行为便有了可供依据的法律准则。虽然我国宪法明确规定了各级政府的核心职能，但对于政府间的事权与支出责任划分只是原则上的，并没有具体事项的解释，导致各级政府，尤其是跨县联合执行项目时所承担的职责不明确。在中央下达的专项文件中也只是规定了各级政府的主要任务，其主要意义是指导工作，并未规划出各级政府的具体工作事项，所以下级政府只能被动接受上级政府的行政指令。分税制的不完善使大部分财政收入向上级政府集中，导致下级政府可用财力并没有随着事权范围的扩大而增加。（二）税源不

14、稳定、主体税种缺失第一，县域经济发展仍比较缓慢，大部分县（市）仍以农业为主，工业基础比较薄弱，产业结构单一，税源比较匮乏。7第二，上级政府一般会自行划分下级政府与本级政府所共享的税收税种的比例，并规定下级政府需上交上级政府的税额种类。一般来讲，省级政府多会将主要产业的收入计划为省级收税税种，例如金融保险业的税收所得，导致县级政府对主体税种的汲取并不明朗。第三，县级政府的自留税种主要集中在印花税、契税、耕地占用税等税种，加之县级政府并没有税收立法权，弥补财政资金缺口的重要途径就是努力通谩非税收入的渠道来筹集资金。8过高的非税收入从长期看不仅会带来财政收入的波动风险，还会扭曲市场对资源配置的决定性

15、作用。（三）债务缺乏有效监管约束机制从客观上说，作为公共服务供给主力军的县级政府，需要承担的基础设施建设压力很大，与此相矛盾的是县级财政收入与省、市级政府财政收入相比却没有优势，只靠财政收入根本无法满足刚性财政支出需求，需要借用其他资金作为补充。而以“营改增”为主的新一轮税制改革加重了地方财力与支出责任不平衡的现状，导致县级政府收支矛盾尖锐，财力统筹难度加大。9首先，违规担保和变相举债时有发生。由于缺乏债务监管，变相举债加大了地方债务风险的隐蔽性，使之更容易被转嫁。其次，各级政府在举债前没有总体规划做指导。举债规模没有被严格论证也导致相关部门无法对其进行监管，导致项目经营效率较低，最终导致债务风险扩大。而长周期债务与烂尾项目占比较高又造成已运营项目资金的低效率。最后，预算管理不到位。政府虽然已将政府债务纳入预算，但关于债务的详细信息并没有向社会公开，导致债务评级机构和相关投资者无法对政府信用做出准确评估，无法完成债券的市场化定价，一定程度上带来了债务规模的无序扩张与风险加大。四、破解东北三省县级财政困境的对策（一）明确划分