地方债务压力与化解方案.docx

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1、地方债务压力与化解当下地方债务存在三大症结，一是宏观经济大环境下地方财政收入修复缓慢，地方财力不足；二是持续严监管形势下，城投债务滚续难度大，且叠加部分地区债务负面舆情;三是受前期理财赎回潮的影响，经济实力较弱区域市场认可度下降，导致城投再融资进一步受限。在地方财力左支右细且债务滚续难度加大的情况下，财政“开源节流”和债务置换重组是解决地方债务问题的可行之策。在地方财力不足的情况下，地方政府必须以时间换空间逐步化解债务存量，避免引发系统性风险。O12008年以来地方政府债务发行模式2008年中央为应对次贷危机推出四万亿投资，部分资金需要地方政府配套。自此，地方债发行先后采取了“代发代还”“自发

2、代还”“自发自还”三种模式。同时，政府也向城投平台注入土地资产等，以方便城投平台抵押融资。（-）“代发代还”模式（20092010年）2009年2月，财政部印发的2009年地方政府债券预算管理办法指出，地方政府债券由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费。发行额度由全国人大批准，2009年和2010年地方政府债券的批准额度为每年2000亿元。（二）“自发代还”模式（20112013年）2011年10月，财政部印发的2011年地方政府自行发债试点办法提出，试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省（市）政府债券，还本付息仍由财政部代办执行。（三）“自发自还”模式（2014年至今）

3、2014年5月，财政部发布2014年地方政府债券自发自还试点办法，首次规定地方政府债券以地方政府信用资质为基础，由地方政府自主发行和偿还，并在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市试点。2014年批准发债额度首次区分一般债和专项债，分别为5000亿元和IOoO亿元。2015年，新预算法正式实施，所有省份均可以在规定范围内自行发债、自行偿还。02地方政府债务压力现状分析（一）地方政府债务规模及结构2015年新预算法实施之后，字面意义上的地方政府债务仅指纳入预算管理的显性债务。但市场上一般将城投带息债务视作地方隐性债务，将显性债务与隐性债务规模加总作为宽口径地方政府债务。

4、2023年末地方债务总量突破90万亿，是2015年2.6倍。2018年以来，地方政府债务年均增长约10万亿，至2023年末，宽口径地方政府债务达90万亿。其中，显性债务约35万亿，占比接近40%；隐性债务约54万亿，占比约60队表1：20152023年宽口径地方债务（万亿元）年份地方显性债务余额地方隐性债务余额地方债务存量201514.819.634201615.423.839201716.528.345201818.531.650201921.336.558202325.743.269202330.548.779202335.154.590资料来源:公开资料（二）地方政府显性债务压力本文从债

5、务率、负债率、偿债率三个角度分析地方政府显性债务压力。2023年，我国地方政府显性债务率已经达到125.4%,突破国际警戒线。债务率是政府债务余额/政府综合财力，国际上通常用以衡量政府财力对政府债务的承担水平，并以120%作为警戒线。2018年以来，地方政府显性债务率呈快速提升态势，由2018年的76.6%提升至2023年的125.4%,已经突破120%的债务率警戒线。图1：地方政府显性债务率（%）oo%20142015201620172018201920ZO20232023资料来源:公开资料2023年全国层面政府负债率达到50.4%,接近国际警戒线。负债率是政府债务余额/地方国内生产总值，国

6、际上通常用以衡量一个地区经济规模对地方政府债务的承担能力，并以60%作为警戒线。从2018年到2023年，政府显性负债率从36.3%上升至50.4%,处于快速上行通道。值得关注的是，地方政府债务区域性结构性压力逐步凸显，部分地区地方财力疲弱，同时还有债务结构不合理、隐债规模较大、债务增速过快的问题。图2：全国层面政府显性负债率（）资料来源:公开资料地方政府偿债率近年快速攀升，还本付息压力不断加大。国际上衡量政府短期债务风险通常用政府偿债率，偿债率是偿还债务本息额/政府当年综合财力，国际上通常以20%为警戒线。近几年地方政府偿债率上升较快，由2019年的7.7%增长至2023年的13.9%,年均

7、增长约2%。虽然当前地方政府偿债率低于20%的警戒线，但偿债率增速较快问题值得关注。图3：地方政府偿债率（%）资料来源:公开资料（三）地方政府隐性债务压力2023年，城投有息债务存量55.6万亿，其中29%将在今年到期，偿债压力较大。近几年地方财力走弱，城投融资环境整体偏紧，以及尾部区域风险事件频发等因素交织，城投偿债能力不断下滑，偿债压力不断攀升。从城投经营性现金流角度看，国内城投总体经营性现金流在2011年后一直为负值，无法覆盖利息偿付。分省份看，浙江、福建、河南等省份现金到期债务比为负值，意味着这些地区只能通过举借新债偿还现有债务。图4：2023年各省份现金到期债务比从地方财政对城投债务

8、保障能力角度看，地方政府对城投到期债务保障能力持续走弱。由于土地出让减收等原因，财政对2023年城投到期债务保障倍数仅为90%,预计2023年城投到期债务保障倍数将进一步下降。图5：2023年各省份现金到期债务比资料来源:各省财政厅、民生证券等03化解政府债务的国际经验（一）欧洲稳定机制（ESM）救助模式欧洲在2012年成立欧洲稳定机制（ESM）,主要通过两种方式应对债务危机：一是提供直接贷款帮助债务偿付存在困难的成员国，但被帮助的成员国必须进行宏观经济改革;二是向需要帮助的成员国商业银行补充资本金，提供流动性支持，但接受补充资本金的银行需要接受金融监管并改进公司治理。ESM通过以上方式，在帮

9、助成员国缓解债务危机的同时也帮助重构金融体系。(二)日本国债整理基金模式1967年，日本政府成立国债整理基金，专司政府债务偿还职责。国债整理基金运用市场化手段，在市场抛售债券时低价买进，在稳定债券价格的同时降低政府还债成本。另一方面通过交易政府债券的方式实现政府债券错峰兑付，避免集中偿还对政府财政造成压力。04下一步地方政府债务化解路径预判(-)以时间换空间，有序开展地方债务置换重组由于当前地方债务存量规模较大，大部分省份地方政府无力按期还本付息，必须采取以时间换空间、以低息换高息的办法置换或重组债务。同时，在财力较弱地区进行贷款置换时，需要注意债务重组方案可能会对债权人的利益造成损害，例如出

10、现超长时间的展期和大幅降低的利率等情况。这样的置换方案可能会对债务人及其所在区域的信用水平和声誉产生不利影响。（二）财力雄厚地区可安排财政资金化债财力雄厚地区可以通过统筹收支来筹措用于还债的预算内资金。具体的偿还资金来源有以下三类：（I）年初预算安排的偿债支出资金；（2）当年超收收入资金以及削减非必要支出节流资金；（3）往年结转结余的存量财政资金。长三角、珠三角等财政实力雄厚或土地财政压力不大的地区可继续推进地方政府统筹财政资金方式进行化债。（三）盘活存量资产偿债地方政府还可以通过盘活存量资产偿还到期债务。政府存量资产类型有以下三类：（1）处置行政事业单位闲置实物资产，如名下闲置土地、房产、车

11、辆等；（2）处置行政事业单位闲置金融资产，如名下股权投资类资产等；（3）合理处置部分不直接关系国计民生的经营性国有资产。（四）合理推进国企股权划，推进城投转型整合国企资源丰富、上市国企市值较高的地区可通过划转优质国企股权给平台公司提升城投平台融资资质，帮助城投平台运用市场化方式获取低息融资置换其债务。另一方面，可从资产及负债两端加大城投平台整合力度，着力提升城投平台信用资质。在资产端，可以将市场化水平较高、流动性较好的国有资产注入资质较弱的城投平台,帮助城投平台凭借优质资产抵押获取低息融资，置换原债务。在负债端，可鼓励优质国企以债转股等形式承接平台高息债务，并利用优质国企融资优势将原债务置换为低息债务。（五）加大RErrS发行力度目前我国基础设施领域存量资产规模已超130万亿，其中约30万亿规模资产可以作为REITs投资标的。当前试点公募REITs规模尚不足千亿，公募REITs规模增长空间较大。接下来可进一步拓展REITs投向领域，盘活存量基建资产。从投向领域看，目前基础设施REITS尚未涉足市政、新基建等领域，后续可考虑出台相关政策积极培育相关REITs项目，还可将RErrS向双碳建设、高质量充电基础设施等领域拓展，进一步盘活存量基建资产。