政府预算编制的管理流程与规则.docx

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1、政府预算编制的管理流程与规则一、政府预算收支总额的测算(-)政府预算收入规模的测算：地方政府财政层级存在着 对上、对下和平行关系，预算收支中也存在上下级、同级财政间 资金关系。从资金来源看，地方政府预算收入主要来源于四个方面： 一是来自地方本级收入。二是来自上级政府对本级政府的转移支出。三是来自下级政府的上解收入。、四是来自同级政府的援助。按预算收入科目划分，政府预算收入包括：本级收入、上级 补助、下级下解、同级援助、上年结转结余和债务收入。1 .本级收入测算地方本级收入包括税收收入和非税收入。财政部门根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要 求等，测算本级政府的税收收入。根据年度经济社会

2、发展目标和事业发展计划等，测算本级政 府的非税收入。政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。党的十五届六中全会通过的中共中央关于加强和改进党的 作风建设的决定提出，要“推行和完善部门预算、国库集中收 付、政府采购、招投标等制度”“执收执罚部门要严格执行收支 两条线制度”。2001年，国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改 革进一步加强财政管理意见的通知（国办发【2001】93号）提 出，深化“收支两条线”改革需要做好三个方面的工作：一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条 件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收” “坐支”。二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支

3、状况，提高各部门支出的透明度。同时，财政部门要合理核定支 出标准，并按标准足额供给经费。三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使 “收支两条线”管理工作法治化、制度化、规范化。从2002年起，中央财政逐步对预算外资金实行了纳入预算 管理或实行收支脱钩等办法。同时，按照财政国库管理制度改革 的要求，逐步建立了非税收入“单位开票、银行代收、财政统 管”的非税收入收缴制度，避免坐收坐支，从机制和源头上防止 乱收费乱罚款行为的发生。由财政部门设立预算外资金财政专 户，取消主管部门和执行单位设立的收入过渡户。2004年，财政部关于加强政府非税收入管理的通知（财 综【2004】53号）明确了非

4、税收入的概念、管理范围和基本管理 原则。非税收入中包括了事业单位依法利用政府权力、政府信誉、 国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用 于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。政府非税收入分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管 理。2010年，财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算 管理的通知（财预【2010】88号）规定从2011年1月1日起， 将按预算外资金收入管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算 管理。2016年，财政部关于印发政府非税收入管理办法的通 知（财税【2016】33号）明确规定“非税收入是政府财政收入 的重要组成部分，应当纳入财政预算管理。2 .转移性

5、收入测算转移性预算包括转移性收入预算和转移性支出预算。转移性收入是指政府间的转移支付以及不同性质资金之间的 调拨收入，包括上级转移支付、下级上解收入、调入资金，以及 按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助 等。（1）转移支付收入测算转移支付收入包括上级补助、下级上解、同级援助。根据上年政府的补助情况或者上级政府提前下达的补助数， 测算下年上级政府给予的补助收入。其中，税收返还根据体制改革时确定的固定返还数额编制。根据援助计划、生态保护合作协议等，测算同级政府给予的 援助、补偿、捐赠等收入。根据经济发展形势和财政体制等，测算下级政府给予的上解 收入。下级编制上级转移支付预算时，原

6、则上按照上级提前下达的 预计数编列转移支付收入预算。若上级提前下达的转移支付预算无法满足预算编制实际需 要，下级可在上级上年实际下达预算内预估编列。预估编列的转移支付预算收入应分转移支付项目单独列示， 待上级实际下达后冲减预估数。对上级市级下达数低于预估数而形成预估数余额，执行中要 通过压缩支出等办法予以冲减。下级上解收入包括体制上解收入和专项上解收入。体制上解收入应根据体制政策文件、上年度上解收入等测算 编列。专项上解收入应根据已下达专项上解文件等编列。上级应与下级充分沟通，科学合理地预计下级上解收入预 算，并将预计的分地区上解数告知下级。接受其他地区援助收入反映以受援方政府名义接受的、援助

7、 方政府安排且没有限定用途的一般公共预算资金。（2）预算稳定调节基金测算预算稳定调节基金是指为实现公共调控目标，保持年度间政 府预算的衔接稳定，各级一般公共预算设置的储备性资金。根据预算稳定调节基金的存量规模、当年预算执行情况以及 经济发展形势等，测算下年可动用的预算稳定调节基金规模。合理控制预算稳定调节基金规模，编制年度预算时，预算稳 定调节基金预计在调入使用后的规模一般不得超过当年本级一般 公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5虬 若超过5%,各级 政府应当加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。（3）上年结转结余测算结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕，或者 因故未执行但下一年度

8、需要按原用途继续使用的资金。结余资金是指项目实施周期已结束、项目目标完成或项目提 前终止，尚未列支的项目支出预算资金，或因项目实施计划调 整，不需要继续支出的预算资金，或预算批复后连续两年未用完 的预算资金。3 .债务收入测算(1)地方政府举借债务的背景党的十八届三中全会决定提出“允许地方政府通过发债等多 种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政 府债务管理及风险预警机制”。2014年修订的预算法将原法关于地方政府预算“不列赤 字”的规定修改为“除本法另有规定外，不列赤字”，并规定： “经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资 的部分资金，可以在国务院确定的限额内

9、，通过发行地方政府债 券举借债务的方式筹措“，从法律层面规范地方政府举债融资。2014年，国务院印发国务院关于加强地方政府性债务管理 的意见，明确了地方政府债务管理改革的方向。(2)地方政府债务分类纳入预算管理将地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预 算管理，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性 基金预算管理。(3)地方政府债务实行限额管理财政部在全国人大或其常委会批准的债务限额内，根据各地 区债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区 公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限 额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。省级财政部门在财政部下达

10、的本地区债务限额内，根据债务 风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求 等，提出省本级所辖各市县当年债务限额方案，报省级政府批准 后下达市县级财政部门。（4）地方政府债务与预算的衔接为加强预算的完整性，同时尽早发挥财政资金对经济发展的 支持作用，规范要求，在财政部提前下达提前下达的部分新 增地方政府债务限额内，增加举借的债务及其安排的本级支出和 转贷下级支出，应当编入年初预算草案，并可在地方债务限额正 式下达前执行。财政部正式下达的当年新增地方政府债务限额超过提前下达 限额的部分，增加举借的债务及其安排的本级支出和转贷下级支 出，属于预算调整范围，应当编制预算调整方案。做好债务转

11、贷收入和债务转贷支出的衔接。市县级政府确需 举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，市县政府的债 务转贷收入实际上是省级政府的债务转贷支出，因此规范要 求，政府债务转贷收入与上级编列的政府债务转贷支出原则上保 持一致。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出（即用于公 益性事业发展且能够形成资本的支出）和偿还存量债务，不得用 于经常性支出。4 .政府总收入测算汇总上述预测的本级收入、转移性收入和债务收入等各项收 入，形成本级政府可动用的预算资源。地方本级收入即通常所说的线上收入，转移性收入和债务收 入即通常所说的线下收入。（二）政府预算支出规模的测算从资金支出去向看，地方政府预算支出主要

12、包括四个方面， 一是地方本级支出；二是对上级政府的上解支出；三是对下级政 府的转移支付；四是对同级政府的援助。按预算支出科目划分，政府支出包括本级支出、补助下级、 上解上级、援助同级、年终结转结余和债务还本支除。按照“以收定支”的原则，结合部门申报的需求和转移支付 政策等，在收入额度内确定各项支出的规模。根据国民经济和社会发展规划纲要和年度计划，结合上年的 经济社会发展情况，预测下年度经济社会发展状况、主要经济指 标以及财政支出的情况。L本级支出测算本级支出主要是部门预算支出。根据人员变动情况、工资调 整计划、存量资产情况、党委、政府布置的工作任务以及各项支 出标准，测算部门支出规模。除了部门

13、预算的支出预算外，还包括财政部门代编的支出项 目预算。代编项目预算，是指在预算编制时没有明确到具体的项 目，由财政部门代编，执行中再细化到具体项目的预算。除财政部门代编预算外，部门预算不能编制需要二次分配的 资金。2 .预备费：按照本级一般公共预算支出额的1%3队 编制预 备费项目，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加 的支出及其他难以预见的开支。3 .转移性支出测算转移性支出，是指政府的转移支付以及不同性质资金之间的 调拨支出，包括上解上级支出，对下级的转移支付、调出资金， 以及按照财政部规定列入转移性支出的给予无隶属关系政府的无 偿援助等。按照现行政策，合理测算对下级民生支出、重

14、大支出的补助 政策；按照上解政策，合理测算上解规模；按照对口援助政策， 合理预计援助其他地区支出；根据对经济形势判断及历年项目支 出情况，合理预计安排预算稳定调节基金规模。4 .债务还本支出测算：根据存量债务规模和债务期限等要 素，准确测算下年度债务还本支出规模。5 .政府总支出测算：汇总上述预测的本级支出、转移性支出 和债务还本支出等各项支出，形成本级政府的总支出。其中，地 方本级支出和预备费即通常所说的线上支出，转移性支出和债务 还本支出即通常所说的线下支出。二、一般性公共预算编制（一）一般公共预算的编制原则中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和 国外债务等方式筹措，举借债务

15、应当控制适当的规模，保持合理 的结构，即中央一般公共预算可以编列赤字。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，编制一 般公共预算时，先要测算一般公共预算总收入（含政府债务收 入），再根据收入总额，按照轻重缓急原则安排项目预算支出， 确保所有支出有对应的资金来源。（二）一般公共预算收入预算的编制L收入预算内容：收入预算包括一般公共预算收入（含税收 收入和非税收入）、上级转移支付收入、下级上解收入、从政府 性基金预算调入资金、从国有资本经营预算调入资金、其他调入 资金、动用预算稳定调节基金、政府一般债务收入及政府一般债 务转贷收入、上年结转收入、上年结余收入等。2 .按收入分类科目编制：政府收支分类科目，收入到款级， 有条件地方，可到目级，实行更精细化管理。（三）一般公共预算支出预算的编制L支出预算的内容：本级一般公共预算支出、上解上级支 出、对下级的转移支付支出、政府一般债务转贷支出、债务还本 支出、安排预算稳定调节基金。3 .按支出科目编制支出预算：按支出功能分类编制到项级科 目、按政府预算支出经济分类编制到款级科目。4 .按项目编制预算：人员类项目、运转类项目、特定目标类 项目。其中，特定目标类有几种特殊项目。(1)待分配项目：编制时暂无法明确。(2)增加举借债务安排的支出：本级支出(线上)、转贷 下级支出。(3)债务利息支出和发行费支出：通过一般公共