养老金缺口成因分析及政策建议.docx

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1、养老金缺口成因分析及政策建议摘要：随着我国老龄化问题不断加剧，养老金缺口问题日益突出。尽快解决养老金缺口问题是保障养老金基金安全的重要措施。本文从养老金缺口的六个主要成因入手，对养老金缺口问题提出了增加财政支出中社会保障支出的比重、加快发展第三支柱个人商业养老保险、渐进式延迟退休年龄、提高养老金投资规模和收益率，加大基金监管力度四个可行的政策建议。关键词：养老金缺口；成因；政策建议一、我国养老金缺口现状目前中国的养老保险体系基本采用世界银行1994年提出的三支柱体系，第一支柱是强制性的基本养老保险,第二支柱是企业年金,第三支柱是商业保险。2005年世界银行又加了零支柱和第四支柱两个支柱，其中零

2、支柱来自于财政一般税收,第四支柱来自于家庭养老。从缺口来源来看，除了零支柱与第四支柱，养老保险体系中的第二支柱不存在缺口问题,而第三支柱发展不足,结构相对失衡。因此一般来说，养老金缺口压力主要来自于第一支柱的基本养老保险。巴曙松等（2018）指出，目前中国的基本养老保险金存在静态与动态两种支付缺口压力，其中静态缺口是指中国基本养老保险中的社会统筹账户出现当期收支缺口问题而挪用个人账户资金，进而导致个人账户出现空账的情况，而动态缺口则是指在人口老龄化压力下导致的未来养老金收支上可能存在的动态预算缺口。齐海鹏等(2017)认为，我国养老金缺口主要集中在城镇职工基本养老保险金中。二、养老金缺口的成因

3、导致中国未来养老保险基金可能出现缺口的原因是多方面的。王成(2015)总结导致养老金缺口出现的原因主要有四个，分别是养老体制从现收现付制转为统账结合制过程中存在的转轨成本、人口老龄化加剧,养老金支付水平不断提高以及养老金双轨制,曹冬梅(2015)等分别从供给端和需求端两个方向分析养老金缺口出现的原因，认为需求端的原因包括老龄人口基数大目增速快、老龄人口个体长寿风险使得领取养老金年限延长、养老保障并轨成本等原因，而未老先富、劳动力减少、退休年龄较低、养老金储备占比较低、制度保障不完善等则是养老金缺口形成的供给端原因。因此，可能导致中国未来养老金出现缺口的原因是多方面的，具体主要包括以下原因：(-

4、)养老保险制度改革形成的转轨成本1997年，全国实行统一的养老保险制度将中国的基本养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制，老人和中人都没有缴纳个人账户基金，个人账户不具备完整性，但这部分过渡性保险金均由社会统筹账户来承担，因此造成了大量的转轨成本。在转轨成本测算上，齐海鹏等(2017)总结指出，赵俊康在我国养老保险转轨成本研究中通过测算得出老人的转轨成本约为856亿元，到2035年消失，中人转轨成本为16448亿元，到2076年消失且每年的转轨成本占财政收入的比重不断下降。而李丹在2009年的中国养老金隐性债务偿付机制研究中表明，到2067年我国最后一个在职中人死亡，隐性债务问题便由此消失，

5、测算的总体转轨成本为284409.21亿元。这部分转轨成本的存在,给未来的养老金支付带来巨大隐患。（二）养老保险制度存在缺陷而支付水平不断提高2011年以后我国城镇职工基本养老保险的离退休人数增长速度高于参保职工的增速。齐海鹏等（2017）认为导致这个现象的出现有两个方面：一方面，我国目前的养老保险制度还存在一定的管理缺陷，法律体系不健全，层次低，缴费与待遇水平差距较大等问题，使得养老保险制度缺乏激励性；另一方面，基金支出额越来越大。这两大原因在长期上不利于养老金制度的良好运行，使得养老金缺口潜在缺口进一步扩大。（三）基金投资运营收益率低下我国投资结构过于单一，范围较窄，国家将大部分的养老金用

6、于国债投资或存进银行。数据显示，有高达94.5%的养老保险基金仍然以银行储蓄为主，而银行存款利率一般低于通货膨胀率，使得社保基金实际收益率较低，甚至还出现投资负收益的现象。基金收益率低下导致制度公信力差,参保人员的积极性受到负激励,减少了基金收入,进一步加大了养老金缺口。胡耀岭（2015）认为，在养老金征缴收入和财政专项拨款难以挖潜的情况下,养老基金投资收益率偏低是造成养老金缺口难以弥补的主要原因。（四）我国人口老龄化问题的存在及平均寿命的延长我国早在2000年就已经步入了老龄化社会，且近几年来老龄化现象不断严重。老龄人口的增多，而年轻人口的相对减少，意味着更少的职工缴纳城镇职工养老保险金，而

7、更多的退休职工消耗城镇职工养老保险金,另一方面，由于我国经济水平和医疗水平的提高，使得人们的平均寿命不断延长，标志着职工领取养老金的时间的增加，给我国养老保险基金带大了更大的财政压力，在一定程度上会加大养老金的整体性缺口。（五）我国基本养老保险制度统筹层次低下地区间经济发展的不平衡造成了养老基金收支情况的巨大差异，而我国养老保险统筹层次低下，使得各地区之间不能形成互助共济。一方面，落后地区当期结余较少甚至出现缺口，对当期支付有缺口的地区，财政部门不得不每年向养老金缺口各省进行转移支付，而累计结余和当期结余主要集中在发达地区，大量结全空置且收益率低下，使得资源不能得到有效配置，另一方面，由于全国

8、统筹未能实现，使得养老基金管理碎片化，这种管理上的不规范也造成了地方政府挪用基本养老保险的个人账户的可能性，造成了个人账户长期空账运行,使得统账结合模式的养老保险制度的优势无法发挥,降低了职工参保的积极性,进一步加大了养老金的结构性缺口。汤晓燕（2013）认为，统筹基金占用个人账户资金是形成养老金缺口的主要原因。（六）财政支持力度不足近年来我国财政不断加大对城镇职工基本养老保险的补贴力度，但财政补助的总体水平还比较低，虽对支持养老保险基金有所帮助，但不足以缓解我国城镇职工养老金的整体性缺口在未来不断加大的趋势。此外，胡耀岭（2015）指出，目前中西部地区养老金主要依靠财政提供不同程度的补助资金

9、,20012014年各级政府财政补助养老金金额以年均19.7%的速度递增,财政补助资金将难以持续保持如此高的增长速度。三、养老金缺口的政策建议综合考虑当前我国老龄化和养老金缺口的现状，目前较为直接有效地解决养老金缺口的方案大致为:增加社会保障支出在财政支出中的比重、发展个人商业养老保险，渐进式延迟退休年龄以及提高养老金投资规模和收益率，加大基金监管力度。从短期来看，逐步推迟退休年龄是缓解养老金缺口的快速有效措施，但长期而言,增加政府社会保障支出、发展个人商业养老保险、提高养老金投资收益率是解决养老金缺口的必然要求。（-）增加财政支出中社会保障支出的比重在过去的30多年中，中国经济一直保持着高速

10、增长，而与之相匹配的则是一套政府主导的上匕较注重发展效率的经济政策，中国政府的财政支出表现出来相对重经济建设而轻民生福利。鉴于中国社会保障基金无论绝对量还是财政支出占比都远低于发达国家的现状，梅琼等(2010)认为中国应利用近年财政支出较快增长的机会逐步改善财政支出结构，适当降低投资支出比例提高社会保障性支出占比,进而改善养老保险体系的支付压力。巴曙松等(2018)认为，鼓励家庭养老并不是有效的公共政策，政府在正外部性较大的社会养老保障部门承担核心责任是更有效率的，也是时代的必然趋势。在资金来源上，齐海鹏等(2017)认为可以通过划拨国有资产及其税后利润、发行养老保险基金专项债券、完善政府间转

11、移支付制度来拓宽社会保障财政支持。(二)加快发展第三支柱个人商业养老保险第三支柱的商业养老保险是中国养老保险体系的重要组成部分，但在过去的10年中，中国商业养老保险的发展相比第一支柱与第二支柱较为滞后。郑秉文(2018)表示目前中国第二支柱相关政策制度正在形成三个共识:第一是建立个人养老账户作为其运行载体,第二是第三支柱应同时具备保险和投资功能,其覆盖范围不局限于商业保险产品,第三是商业保险是第三支柱的组成部分,第三支柱离不开商业保险。巴曙松(2018)认为，政府在积极推动商业养老保险发展的同时，也应加紧完善监督立法,切实保护投保人的利益，引导商业养老保险市场健康快速发展。()渐进式延迟退休年

12、龄目前中国职工法定退休年龄和对应缴费年限均低于世界平均水平。在延迟退休年龄政策的实施效果上，根据中国社科院郑秉文教授测算，职工法定退休年龄每延迟一年，中国基本养老保险基金每年可以从供给与需求两端合计缓解近200亿元的支付压力。田月红等（2016）建立模型测算发现，如果将中国职工法定退休年龄推迟至男性65岁，女性60岁,相比现行标准，基本养老保险金出现当期缺口的时间可能推迟17年左右，而2085年的累计缺口有望降低55%以上。在具体政策上，齐海鹏等（2017）认为延迟退休年龄不能一刀切,可以通过分阶段实施的方式,实行弹性退休制度，初步把退休年龄提高到65岁，但职工可在62岁之前退休，并随着职工直

13、正退休年龄的增加而增加养老金领取比例，到65岁时可以领取全额养老金，平稳度过延迟退休的过渡期。但部分学者对延迟退休年龄提出质疑。延迟退休年龄反而会使未来养老金缺口问题更加严重，当前即便没有出台延迟退休政策，能继续为社会创造价值的老年人早已通过返聘或再就业形式从事生产、科研活动。从中底层群众利益受损、国家信用危机、年轻人就业压力三方面来阐述这一政策存在的弊端。虽然从长期来看，推迟职工退休年龄只能延缓养老金缺口出现的时间，并无法从根本上解决养老金缺口问题，但就相对短期而言，逐步推迟退休年龄是快速缓解养老金收支失衡问题的有效措施。（四）提高养老金投资规模和收益率，加大基金监管力度王成（2015）提出

14、全国统筹基本养老保险可以实现养老金集中运营管理，扩大投资规模进而提高养老金投资收益率。根据中国社会保险发展年度报告2016，2016年广东、江苏、浙江等9个省份基金累计结余超过千亿元，而青海、黑龙江、内蒙古等7个省份则出现当期收支缺口，而实行全国统筹可以改善养老保险制度碎片化现状优化解决各省份基金结余与缺口无法协调的问题。部分学者指出，要逐步放宽对中国养老保险基金投资运营管理的限制，适当提高其股票投资的比例上限，根据市场情况判定适当的投资比例，从而增加投资收益。此外，加大社保资金审计监督工作可以对社保基金进行有效管理，确保社保基金投资使用特别是保值增值的渠道和和效果的合规合法性和效益性。企业职工基本养老保险基金存在一些地方和单位存在违纪违规问题、部分地区业务管理不够规范、部分人群相关保障政策尚未完全落实到位的问题。因此，要加大基金监管力度，为养老金的安全保驾护航。