层级化治理中非遗县域保护的困境.docx

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1、题他第的髓县域保护的困境2023-05-3104:59陈岱媚原生态民族文化学刊订阅2023年3期收藏关键词：县政府瑶族层级陈岱娜摘要：在层级式非遗保护体系中，县级政府作为最基层的行政单位，负责上传下达，承担层层压力；同时它可以整合多方面、多主体以建构地方认同，形成非遗社区保护的一个层级。在我国南方A省N县的田野调查发现，受竞争性申辍与地方主义的影响，县政府难以解决非遗“重申报、轻保护”的问就。此外，在层级压力、经济驱动与可视化政缱的影响下，县级政府重视亮点工程、联合地方精英形成共生网络。探索非遗县城保护的优化路径，关键在于发挥党的领导核心作用，建立合理的利益协调机制，深化财政制度改革，吸引社会

2、力量，激发多元主体非遗保护的积极性，切实落实从人民的需求出发。关键词：地方主义；层级化；共同体；非遗：县域中图分类号：C95文献标识码：A文章编号：1674-621X（2023）03-0119-10一、问题缘起21世纪以来，非遗作为一种公共文化，政府发挥着管理和服务的重要作用1。中国在非遗保护中积累了丰富的经脸，取得了显著的成就2。在国家主导，社会参与-3的保护模式下，中国依托既有的行政架构，建立县市省国家”递进式非遗名录申报制度，形成了相应级别的非遗项目代表性名录以及代表性传承人制度。与之相应，各级文化主管部门设立专门从事非遗管理的部门和相关机构，建立起1个层皴式的非遗管理与保护体系。中国地

3、域辽阔、民族文化丰富的国情，有利于分层次、分轻重缓急地保护各坨的非遗4。非遗是地方文化传统、政府权力、民间社会等多极力量之间不断调适的结果1。越来越多的学者指出多元主体保护的重要性，但也强调了政府占主导地位的重要性，以建立一个责任明确、运转协调、分级负责的区域联动协调机制与层级保护网络2。非遗的层级化保护固然有优势，但也有学者指出在此体系中，国家及省级文化部门看重遵循非遗保护的规则（如真实性）：而基层的市县则倾向于在情境中考虑非遗与旅游的关系3。从公共治理的角度看，层级政府对同一政策的态度有所差异的现象并不是非遗保护所独有。如尹利民和钟文嘉指出，省（市）政府在信访治理中推行并立分治的方式，坚持

4、科层治理，恪守治理的一般程序，倚重正式规则；而县（乡）政府则偏重治理策略，但最终都是为了稳定地获得尽可能多的合法性资源4。在旅游发展中，地方政府可能会扭曲中央设定的目标，不是以中央代理人的身份，而是从自己的利益出发，在此之中可能牺牲中央以及当地社区的利益5。不过，对于非遗保护而言，它的独特性在于既是国家治理的一部分，又直接生发于社区之中。在非遗保护层级体系中，县域成为一个重要节点。自上而下看，县级政府作为非遗分皴保护体系中最基层的行政单位，负责传递执行国家政策：自下而上看，县域实践是一个整合多方面、多主体以建构地方认同的一个集体性主体，可被视为社区保护的一个层级6。县级政府如何处理上下关系成为

5、非遗保护的关键。从政府体系的层级结构看，“县域不仅是具体落实上皴任务、从事实际管理的一级政府，而且是一级全能完整、具有资源（特别是土地）经营权和独立治理权的政府7。相较于村庄，县级政府更具备集中调度能力，与省市政府相比又更接近地方社会。然而，在条块关系”的影响下，县级政府在纵向上处于层级的底端，上级政府层层下发任务，疑终的执行者是县澳政府，正如基层工作中常流行的一句话“上面千条线，下面一根针横向上，按照属地管理原则，县级政府需要协调县域内的经济、民生与社会等多种矛盾。但是，大量资源被用于满足经济建设发展的目的，挤占了公共服务和社会管理的可用资源”8。因此县级政府各部门之间的互动，因政策目标的差

6、异，存在一定的矛盾与争议。因此，在肯定非遗县域保护重要性的同时，需要在层级化治理的视野下进一步讨论与研究其所出现的困境。本文材料来自第者从2017年8月至2018年8月在南方A省N县1的多次田野调查。在田野调查过程中结合了参与观察与深度访谈的研究方法，立足分析非遗的县域保护所出现的共性问题，探索优化非遗县域保护的路径。N县是一个地处三省交界偏远山区的少数民条自治县，GDP将年居于全省末位。截至2023年3月，N县拥有国家级非物质文化遗产3项，省级非物质文化遗产7项。二、竞争性申报、地方主义与资源分配根据中华人民共和国非物质文化遗产法第六条规定：“县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工

7、作纳入本级国民经济和社会发展规划，并将保护、保存经费列入本级财政预算。在N县，民族文化保护与发展一直是备受关注的话题。县政府十分重视民族文化，首先体现在文化相关部门的级别上，N县文化馆、博物馆和图书馆等文化相关单位的级别比同省其他县的单位高半级，为副科级。较高的行政级别有利于吸引人才从事文化工作。2005年，全国开始进行非遗代袅性项目普查和申报，一般由地方政府牵头，文化馆（站）负责搜集材料进行申报。各级文化部门组织专家评审团，对申报的相关内容进行项目审议，填写审阅意见。在常规申报过程中，县级部门缺乏越级沟通协商机会，资料报送后只能等待评审结果。2006年，时任N县文广新局领导石英慧亲自负责全县

8、非遗项目的申报工作。在其协调下，县文化馆和各镇文化站进行全方位的民族文化摸查，投入大量人力精心制作了歌堂项目申报文案和视频。歌堂项目顺利通过省级评审，并被推送参加国家级项目评选。然而，第一轮项目公示后，歌堂项目未能跻身国家级非遗名单中。受限于行政结构层级关系，石英慧无法得知究竟是什么原因导致项目落选。为了突破层级障碍，她想到了北京正在召开全国政治协商会议，祓图寻求本市籍的全国政协委员协助，与文化部沟通争取一次补充材料的机会。最终，在政协委员们的联名提案相助下，N县再次补充完善了申报资料，由时任副县长亲自到北京陈述项目价值与意义，最终成功促成歌堂进入第一批国家级代表性非遗项目的补充名单中。第一次

9、申报成功激发了N县非遗申报热情，接连又组织申报了多个国家、省级项目。敬堂是一个集大成活动，包括仪式、舞蹈、民歌、服装和器具等生活的方方面面。在非遗项目分类申报框架下,N县拆分了同一文化项目中各个部分进行申报。如歌堂中包含长鼓舞，则申报长鼓舞为舞蹈类别的一个项目，长鼓舞需要制作长鼓，则申报长鼓制作技艺为技艺类的一个项目。越来越多的非遗项目申报成功，在一定程度上被视为证明地方文化繁荣的证据，同时非遗项目的级别越高，也被视为佐证文化价值更高的一种方式。因此，各申报单位都在追求本地非遗项目进入更商级别的名录之中。N县民歌在2013年成为A省非物质文化遗产项目，目前正在争取进一步申报国家级非遗。类似的，

10、非遗代表性传承人也推行逐级申报制度，一位传承人需要按照文化馆相关指导，参加各类社会活动以积累申报素材，以通过“县市省-国家”逐级申报。这种竞争申报状态让基层文化工作人员十分疲乏。地方文化馆一般只有一两位负责非遗相关工作职员，还常被借调到其他部门工作。在职非遗工作人员除了忙于调研.申报、考核等材料文本书写、整理工作外，还承担非遗传承人培训、外出交流、组织活动等工作，任务繁重。与此同时，伴随“重申报出现的是轻保护问题。N县文化馆田菲说：“我们一直都是重申报，轻保护。但是人手不够，又有什么办法？整天忙着写材料和申报梆忙不过来，哪有时间精力真正地做好保护？M对此问题，曾任文化部领导王文章认为应该产格控

11、制国家级非遗项目数量，完善市和县级非遗名录体系建设，形成金字塔型的名录结构2。实际上，A省有意识地纠正重申报问题，通过在行政上关长申报周期，放慢申报速度以引导地方在保护上投入更多精力。但是，此番做法却引起了县非遗工作人员的焦虑与不安。因为在层级行政架构的影响下，县非遗保护中心的经费高度依赖上级主管部门。A省以项目为单位择优选择下拨经费，项目越多，则获得资助的可能性越高。近年来，由于“在转移支付、资金往来、财政结构大幅加强了省对县的财政决定权”3,自身财政收入困难的N县更加需要上级政府支持。仅靠地方财政，文化部门经费短缺现象严重。除经费上直接影响，县级文化部门也依赖上级部门提供非遗展示机会而需要

12、经常与省级部门保持联系。曾在N县文化局担任领导的李子儒坦言，在自己任职期间经常需要往省里的各个单位走动争取资源4。在他与相关领导的努力下，2013-2016年，N县歌舞团作为县非遗传承中心，多次以非遗展演的名义代表A省到其他省市及国外表演，获得了对外展示的机会，增加了N县非遗项目知名度。只有更多非遗项目进入更高级别非遗名录，才可能获得高层政府的重视，进而获得更多资源。因此，在基层形成了一个大家都知道问题所在，却难以突破的局面。在层级分治制度体系中，县城地方主义影响深远。从积极的一面看，“进取的”地方政府和干部对某一事物的强力支持，推动了其发展5,但走向极端则可能产生负面影响，如过度地强化地方和

13、区域利益，忽视了整体利益6。在非遗保护与传承实践中，缺乏资源的贫困山区县级政府不仅存在竞争性申报，在保护中也需要竞争相关资源。尤其在行政区划设置影响下，各县梆尽可能地为自己争取更多资源，竞争意识十分强烈。例如，文化生态保护区的设置本是从非遗保护整体性出发，旨在推动区域内非遗项目及其赖以为生的生态环境整体保护。我国保护区建设文化生态保护类型多样，成效显著，但在保护区命名上如何平衡诠释特色文化和大文化观视野关系仍有一些应该规避的问题1。2015年，同属A省丫县和N县梆以瑶横文化的称号被列入A省第二批文化生态保护实验区。丫县和N县同属多省交界的山区，生态环境实则上可视为一个整体。虽然其境内的瑶族分属

14、不同分支，但生态文化密不可分。以县为名的文化生态保护区设置没有突破行政区划阻隔，未能突出“整体性”保护重点，偏离了文化生态保护目标，反而引起同一级别的行政单位对资源与政策的竞争.类似地，受房地原则和行政区划影响，在N县工作队进行博物馆文物征集时，出现了争1文物的情况。在邻近的B省瑶族地区,N县文物征集工作十分困难。李子儒说：我们拿着省里的介绍信到民宗局和文化部门，当地的官员都特别热情地招待我们。但是，招待过后就告诉我们没有文物可以征集，所以我们第-次去的时候毫无收获。2第二次到访，N县文物征集小组只跟民宗局联系，然后自己直接进村找。他们找到了一套精致的有年代的绣服，立马跟农户谈好征集费用。当天

15、晚上，李子儒就让县里的歌舞团以交流的名义派车到此地，将衣服装车连夜运回。第二天，当地的报纸上刊登了1则小新闻，大意是要警惕来收文物的人，不可以随便买卖文物。正当N县的车准备返程时，遇到了当地警察查车。李子儒说：当时跟车的人都有点紧张，怎么办？我说让他们查！最后发现车里只有一些旧农具，随即就放行了。“3这一段经历被李子儒称之为“惊心动崛”的征集过程，反映出不同区域同一层级部门存在竞争的关系。实际上，博物馆征集文物并不是买卖文物，文物在博物馆中可以得到更好地保护与展示，有利于民族文化传播。但是，基于地方主义的排他行为影响到非遗保护、传播与发展.过于强调保护单位的地域性及某地所拥有的文化资源，在一定

16、程度上制造了地域共享文化中的分裂，可能对铸牢中华民族共同体意识造成不利影响。此外，在政府内部，不同部门间资源分配问题也引发竞争。非遗普查与保护是文化部门的一项工作。县文化局的工作接受上级直属部门指导，但因为人员编制、经费预算和干部编制都集中在县政府管理，所以受县政府影响更大。若只从文化部门内部去思考非遗保护问题，难以看到非遗保护全貌。在县政府的大型活动中，文化部门常处于比较边缘的位置。例如在2016年的国家遗产日活动上，N县作为A省主会场，县政府各部门景抽调人员投入其中，文化馆作为诸多非遗项目保护单位却处于较为边缘位置，分派给文化馆工作人员的任务是负责组织联珞县级传承人以及看管非遗项目展演的帽子。文化馆并不直接负责组织非遗相关的庆典活动，而由旅游局和歌舞团组织。这些文化馆边绿化事件体现不同领域层级化的错位，真正应该负责的部门因为政府层级结构而受限。在县政府的横向运作上，各部门常常各自为政。文广新局石英慧曾言，让其他部门参与非遗保护非常困难,唯有设立舆己相