再想象：清洁能源技术与美国产业政策(翻译).docx

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1、Vcnas11515年本系列的其他报告可在项目页面上查阅。目录O1执行摘要02导言03美国清洁能源工业政策09游戏状态13当前的事态发展和国内政策对策16其他国家在清洁能源发展工业政策方面的斗争18 重建美国清洁能源景观的建议19 结论执行摘要H历史上，美国一直是清洁能源研发领域最大的公共投资者。美国研究机构和私营企业在许多下一代技术方面继续处于领先地位，这些技术可以使从化石燃料过渡的成本更低，效率更高。这些技术包括下一代太阳能光伏技术、先进的电池化学技术和管理复杂能源系统的软件，包括那些具有高穿透风能的系统。虽然Unrr州是清洁能源R&D的早期领导者，并继续取得重大的技术进步，但随着时间的推

2、移，它在国内开发的技术的商业化和制造方面已经落后。这项研究回顾了美国清洁能源部门的工业政策，并论证了其他经济体更频繁地使用积极主动的工业政策来支持国内清洁能源技术产业的发展。美国往往没有作出同样的工业政策反应。相反，美国政府更加狭隘地关注新技术的发明，并通过联邦和州计划间歇性地支持清洁能源技术的国内市场。这些政策包括，例如，联邦R&D为大学、研究机构和私营部门提供的赠款，以及补贴和规章，以支持联邦和州-级清洁能源市场的增长。美国这种鼓励国内清洁能源产业增长的方法假设市场失灵主要存在于创新中。由于企业不可能在任何情况下都从新技术开发投资中获得所有收益，因此它们很可能对创新投资不足，导致政府需要补

3、充私营部门在研发方面的投资。美国清洁能源产业政策的做法还假定，R&D的投资如果与足够的市场需求相结合，最终将刺激国内产业的增长。然而，美国的工业政策没有解决清洁能源供应链中那些没有得到国内充分支持的部分存在的主要体制缺陷，特别是在将新技术推广到大规模制造业方面。因此，利用公共R&D资金开发的许多技术未能达到国内大规模生产，因为公司无法进行必要的投资，将技术推向国内市场。该报告提出了四项建议，以提高国内清洁能源工业的竞争力。首先，美国应该建立一个国家开发银行，为清洁能源等难以从美国金融机构筹集资金的行业的国内制造项目提供资金。清洁能源制造资本稀缺，阻碍了国内初创企业筹集资金，使其技术商业化和在国

4、内生产。第二，美国政府应该加大对职业培训项目的投资，以满足不断增长的清洁能源制造行业的劳动力需求。第三，作为清洁能源部门竞争力的国家战略的一部分，联邦政府应为清洁能源市场制定稳定的监管要求和具有约束力的目标。这将减少政府目前对清洁能源部门的支持断断续续和分散造成的不确定性，并激励私营部门投资于清洁能源技术的国内供应链。第四，美国应限制使用贸易限制作为工业政策工具，而是注重通过积极的工业政策提高国内清洁能源公司的竞争力。贸易限制可能限制国内清洁能源公司通过全球供应链获取材料、零部件和零部件的能力；可能导致价格上涨，损害国内清洁能源服务行业：阻碍实现巴黎协定目标所需的气候外交。目前，地缘政治的转变

5、、与中国的战略竞争，以及乌克兰战争的连锁反应，为持续部署更加雄心勃勃的工业政策提供了政治机会。美国应利用这一机会或冒着落在其他经济体后面的风险，包括欧洲经济体，这些国家把发展国内清洁能源供应链作为其应对气候变化的核心要素。导言核心结论是，其他经济体更经常使用积极主动的工业政策来支持国内清洁能源技术产业的发展。美国没有作出同样虽然Un1T州是清洁能源R&D的早期领导1i鑫慧续整懿艘嘉霜黑熊精益能源行业一一包括风力、太阳能和电池储存行业(生产对电网脱碳至关重要的技术直受政府1y政策的制约。由于这些技术长期以来一直获得公共补贴和监管支持，很少有政府满足于消费从国外进口的技术。在美国和其他地方，政策制

6、定者希望公众对研究与发展(R&D)和国内清洁能源市.场的支持也将产生不断增长的国内清洁能源产业，这可能成为增长和经济发展的新引擎。过去十年来，美中关系紧张和乌克兰战争这两个事态发展进一步加强了对美国国内清洁能源工业的重视。首先，美国和中国之间日益加剧的紧张关系引发了人们对全球对清洁能源技术、其部件和生产这些技术所需的原材料依赖中国的质疑。尽管美国在近10年前对中国的太阳能电池板征收关税，但中国仍占全球太阳能光伏(PV)技术生产能力的近三分之二，并且是最大的多晶硅生产商，多晶硅是生产太阳能电池板的核心原材料。中国还在风力涡轮机部件的制造中占主导地位，并拥有全球生产稀土和其他原材料所需的大部分再加

7、工能力。中国拥有75%以上的锂离子电池生产能力，这些锂离子电池用于在线存储和车辆电气化。目前，几乎所有的全球锂再造一一锂离子电池生产的关键材料投入一一都在中国进行。1随着美中关系恶化为地缘战略竞争，中国在清洁能源技术领域的核心作用引发了能源政策和国家安全担忧。鉴于地缘政治的紧张局势，有必要与中国制造业经济脱钩，因此重振清洁能源技术生产的政策举措越来越合理自从俄罗斯2023年2月入侵乌克兰颠覆全球石油和天然气市场以来，人们对清洁能源供应链中经济相互依存的担忧进一步加剧。俄罗斯是世界上最大的化石燃料出口国，战争导致能源价格上涨，以及相关的西方制裁，这使得清洁能源技术成为对动荡的化石燃料市场依赖的有

8、吸引力的替代品。这些事态发展还重新关注全球供应链在地缘政治紧张局势面前的脆弱性，并加剧了对中国这个地缘政治竞争对手在清洁能源行业中核心作用的现有担忧。本案例研究审查了美国的工业政策一一这里界定为干预源工业的发展。3美国采制造方面已经落后。取了哪些工业政策措施，促进风能、太阳能等行业的国内供应链，能源储存？国内政策努力与其他经济体相比如何？历史上，美国一直是清洁能源研发的最大公共投资者。美国研究机构和私营企业在许多下一代技术方面继续处于领先地位，这些技术可以使从化石燃料过渡的成本更低，效率更高。这些技术包括下一代太阳能光伏(PV)技术、先进的电池化学技术和管理复杂能源系统的软件，包括那些W1Th

9、高渗透风能。4尽管美国是清洁能源研发的早期领导者，并继续取得重大技术进步，但随着时间的推移，它在国内开发的技术的商业化和制造方面落后。本案例研究的的工业政策反应。相反，美国政府的支持更加狭隘地集中于新技术的发明，并通过联邦和州政策间歇性地支持这些技术的国内市场。这些政策包括，例如，联邦R&D为大学、研究机构和私营部门提供的赠款，以及补贴和规章，以支持联邦和州一级清洁能源市场的增长。这种鼓励国内清洁能源工业增长的办法假定创新中存在市场失灵。由于企业不可能在任何情况下都从新技术开发投资中获得所有收益，因此它们很可能对创新投资不足，导致政府需要补充私营部门在研发方面的投资。美国清洁能源产业政策的做法

10、还假定，R&D的投资如果与足够的市场需求相结合，最终将刺激国内产业的增长。然而，美国的工业政策并没有解决清洁能源供应链中那些没有得到国内充分支持的部分存在的主要体制缺陷，包括制造业。其中最关键的或许是缺乏一家开发银行，负责资助那些无法在美国金融市场筹集资金的制造业部门。投资于职业培训和稳定的长期监管支助，加上有约束力的清洁能源目标，将进一步提高国家在这些部门的竞争力本案例研究回顾了美国历来如何支持清洁能源产业，特别侧重于风能、太阳能和能源储存。IT接着分析了这些行业的现状，并描绘了美国在清洁能源供应链中的优势和劣势。案例研究概述了解决当前缺点的政策建议以及可从其他经济体，特别是欧洲联盟(欧盟)

11、吸取的经验教训。最后，IT提出政策建议，以便在地缘政治紧张局势加剧的情况下，提高美国在清洁能源领域的竞争地位。美国清洁能源工业政策T美国通过产业政策支持清洁能源产业的做法遵循了国外战后关于国家在科技政策中的适当作用的共识。美国的决策认为，新技术的关键市场失灵在于基础研发，而企业本身对新技术的投资不足。在清洁能源等领域，新技术具有广泛的社会效益，但尚未与其寻求取代的技术竞争，华盛顿和州政府的政策制定者也看到了政府在提供监管支持和补贴以便为这些应用创造市场方面的作用。但人们认为，为发展新技术和国内市场提供公共投入一一研发资金一一也支持围绕商业化、生产和就业发展新的工业部门。这种所谓的线性创新模式一

12、一对基础研究的投入预计将产生可商业化的技术和生产这些技术的工业能力一在过去80年中为美国的决策提供了依据国内清洁能源技术市场往往依赖进口技术，即使这些产品背后的核心技术进步源于美国。R&D筹资和市场支持致结合的一个原因是，在个以许多否决者为特点的高度极化系统中，政治可行性问题更为广泛。例如，由于人们普遍认为技术开发中的市场失灵，支持创新的国家干预至少在最近得到了两党的支持。其他更有针对性的工业政策干预措施，包括为寻求扩大制造或使用国防生产法(DPA)加速国内对风力、太阳能和电池生产的投资的特定清洁能源公司提供贷款担保，往往是由于政治僵局导致难以通过立法的更全面解决办法期间的行政行动造成的。然而

13、，行政部门的干预措施范围很窄，随后各届政府很容易加以扭转，使其不完善地取代了工业决策的立法办法。即使全球化为将国内发明推向市场提供了新的、往往更负担得起的选择一一例如，通过使用利用海外生产地点的全球供应链一一美国的工业政策方针仍然基本上限于对上游R&D的公共投资和主要通过税收抵免为创造国内市场提供监管支持。因此，国内清洁能源技术市场往往依赖进口技术，即使这些产品背后的核心技术进步源于美国本节余下部分回顾了清洁能源工业政策的历史发展，包括鼓励技术推动的政策、市场需求(技术拉动)和国家一级的政策技术推动美国长期以来一直是清洁能源研发的领导者。美国的大学和研究机构仍然处于许多清洁能源技术的技术前沿，

14、包括先进的太阳能光伏(PV)技术和下一代电池化学技术。美国公司也是开发许多与气候有关的技术的全球领导者，这些技术旨在使脱碳更便宜和更有效率。这些技术包括先进的电池化学技术、新的太阳能光伏技术、建筑材料和管理能源系统的软件总的来说，美国清洁能源研发的持续实力背后有三个因索。首先，在1961年至2008年期间，美国政府在清洁能源研发方面的支出历来超过任何其他先进经济体。到2018年，仅能源部(DOE)就为清洁能源研究拨款约280亿美元，占DoE研究总支出的近五分之一。这些基金还辅以技术专项研究项目，包括随着时间的推移，资助薄膜技术、近海风、电动车辆(EV)电池和网上存储工作的项目。11即使中国开始

15、赶上美国的供资水平，美国仍继续领先，尽管清洁能源研究的供资水平各届政府不同，但自1970年代石油震荡高峰期以来有所下降。在太阳能部门，落后于传统硅基太阳能电池和下一代薄膜技术的许多技术进步是通过联邦资助的研究与开发取得的。12尽管美国在现代风能技术的全球发展中的地位不那么重要，在20世纪70年代石油危机之后，联邦资助的研究财团为迅速扩大风力涡轮机的能力作出了重要努力(令人遗憾地没有成功)。13最终导致锂离子电池发展的基础研究也在美国大学和一些由DOE资助的国家实验室进行。14太阳能技术办公室，能源部(DOE)内由能量效率办公室和可再生能源办公室管理，自1980年代以来，一直支持工业、国家实验室

16、、大学和研究机构的合作伙伴开发新的能源技术并提高其可制造性。该办事处目前每年供资约3亿美元。风能技术办公室具有同等使命，目前每年供资约1亿美元第二，EIT州使得联邦资助的研究成果更容易商业化。当然，这些立法和体制改革并不是清洁能源行业独无二的，但它们是美国政府清洁能源行业产业政策机制的核心部分：它们鼓励市场不会自行取得的经济成果。从1980年代的Bayh-Do1e法开始，美国开始通过立法，鼓励大学和研究机构发明专利，并向私营部门颁发许可证。随后的立法改革进一步鼓励大学和研究机构在联邦研究支持的帮助下发现专利这些变化反映在大学和研究机构的专利和许可统计中。1965年，只有不到200项专利被授予美国大学。到1988年，随着大学开始商业利用R&D的努力，这个数字己经增加到1