PPP片区开发EPC、ABO之间如何相互转化.docx

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1、随着PPP管理库的暂停，客户咨询好像都在问一类相似的问题:PPP模式和片区开发模式到底有什么区别？如何把PPP转化为片区开发模式？转化为F-EPC?如何把PPP转化为ABo模式？一、PPP与片区开发的异同（一）表面技术基本相同从项目开始策划到实施的流程，从项目工作量或者时间耗费上来看，在项目识别、可行论证、管理架构、方案编制、项目采购、公司设立等方面，PPP和片区开发的主要工作内容是相同的，所需的流程和时间也基本相同。PPP和片区开发的显著差异是付款条件上的差异，将产业园区PPP改造成为片区开发模式的主要工作，在于对其支付相关条款的设计和修改。总体上来说，相比PPP,单体片区开发项目的测算要更

2、为简单一些，也不必履行物有所值和财政承受能力评价程序；不过，其社会资本承担的风险要更大，与之对应的，是预期利润率会高很多。对于刚入门的读者，可以暂时忽略其他复杂技术，把针对PPP修改为片区开发的过程，理解为仅有简单的支付条款修改的过程。在PPP领域中，城镇建设类PPP与片区开发模式相似度很高，易于调整,特别是产业园区/新城PPP,几乎仅有付款方式存在差异。在PPP项目的公开信息中，含有土地一级开发的园区开发类PPP项目至少有二十多个，按照它们的项目实施方案，仅对付款环节加以修改，就可以完成一个片区开发项目实施方案的初稿了。在其他方面，对于公用事业、高速轨交、文体教育等非生产类PPP,在库外实施

3、均为违规，基本不能直接修改为片区开发模式，而是需要依靠片区开发本身的生产性来捆绑搭售。例如，征拆建设需15亿且预期土地出让收入50亿，由于收入足以覆盖，可以捆绑搭售5-15亿的其他无收益基础设施建设内容。（二）付款条件差异的根源在于采购属性不同PPP和片区开发的显著差异是付款条件上的差异，这一显著差异的根源，产生于PPP和片区开发分属于不同的政府采购类别属性：0PPP的本质属于政府购买服务PPP的本质属于一种政扃场奥邂务，是地方政府通过向社会资本逐年付费，以向社会资本购买高速轨交、污水垃圾处理、文化体育等方面服务的方式，相应实现了高速公路轨道交通、污水垃圾处理、文化体育场馆等基础设施建设的过程

4、。与政府购买法律咨询等服务的不同之处在于，实施PPP所实现的败兴旅务，必须要依托于一个固定资产建构筑物才能提供，而且按照交易习惯，经过十几或者几十年之后,这个建筑物往往会交付给地方政府。除了“必然依赖建筑物固定资产”这个差异之外，PPP模式与政府购买强务的重大区别还在于：期限。PPP模式的合作期限多在10-30年左右,而政府败买欣务合同期限则为1-3年。道理也很简单，如果不对政府购买彼务的期限加以限制的话，就不会有人那么辛苦地做PPP了：PPP会受到财承空间等多重约束限制，而政斯购买彼务没什么限制。I片区开发的本质属于政府采购工程片区开发模式的本质属于一种政府采Q程，要求是项目达到交付条件后就

5、要支付主要部分款项。只有加入了产业导入条件，才能够合理地将付款时间延后。PPP和片区开发模式分属于不同采购类型的本质差异，造成了二者在付款方式测算上的显著差异。风险分配环节的重大差异PPP与片区开发模式在风险分配环节存在一个重大差异，即,一般来说，在PPP项目中，并不要求社会资本投资人承担经济发展状况对政府付费部分的影响。简单的说，不论经济多么不景气，只要绩效考核合格了，政府付费是不受到影响的,在大多数PPP项目中，经济发展的风险不是完全由社会资本投资人来承担的。但是在片区开发模式中，由于片区开发具有自平衡的独特属性，社会资本投资人的主要收入来源来自于其通过开发片区而创造的新增财政收入。因此，

6、在片区开发中，土地一级开发的风险，需要由社会资本投资人来承担:对当地投资环境做出基本准确的趋势判断，确保土地能够按照预期价格顺利出让，是社会资本投资人成长成为城市运营商的入学考试。E“政府一平台一社会资本”二层结构与PPP不同的是，目前的片区开发采购环节，多采取“政府一平台一社会资本”的二层结构。出于适用宽松政策、提高管理效率、激发企业活力等多方面原因，目前的片区开发采购环节，多采取“政府一平台一社会资本”的二层结构，按照我们在2023-2023年进行的全国片区开发项目调研数据情况来看，二层结构所占比重，估计应该在八成以上。收入来源不同PPP项目没有确定的收入来源，测算依据主要是针对一般公共预

7、算。片区开发项目收入的测算依据主要是针对预期土地出让收入。采用预期土地以外的收入作为项目主要收入来源的库外项目，均为违规项目。二、将PPP转化为片区开发的简易操作（一）PPP逐年付款方式测算的简单原理PPP的逐年付款方式测算，简单原理是：二工程成本合作年限+运营成本/年比如说，工程造价30亿，合作期30年，每年运营成本0.1亿,那么达到盈亏平衡需要的每年付款金额是：=30亿30年+0.1亿/年=11亿元/年当然,另外还必须加上合理利润率,以及，也必须要考虑到财务成本，考虑到其他风险，需要进行总体的、动态的分析，所以，上文只是一个极简的思路过程。简单的说，PPP的付款方式，很像我们零首付买房后支

8、付的:等额本息房贷+物业费的方式。如果是一个需要地方政府出资及其他配套条件的PPP项目，那可以再考虑到购房首付及装修的情况。这里面有一点儿微小的差异是，买房时，房贷是需要刚性支付不可撤销的，物业费可以视物业服务情况而定；而PPP项目中地方政府需要支付的可行性缺口补助，在理论上是需经绩效考核的，如果考核不合格，在理论上是存在完全不付的可能性的，虽然这种考核本来一般应当是能够合格的。（二）单体片区开发项目付款的测算原理单体片区开发项目模式的付款测算原理是：=工程和运营成本比如说，工程和运营服务需投入30亿，合作期3年，那么盈亏平衡的付款金额是：二30亿对,就是这么简单。然后再考虑到财务成本、风险因

9、素，加上累计若干年的合理利润率，就OK了。简单的说，片区开发的付款方式，更像是到期时连本带利一次性支付的方式。当然，很多片区开发项目都是滚动开发的,不仅仅是一期接一期的滚动开发，各期也经常会叠加在一起，那么计算过程就会相对复杂起来。不过，对于单体片区开发项目来说，就是这么简单。现实中，也有很多片区开发项目针对单体一期的建设内容约定分期交付、分期付款。这种分期支付的方式，使得片区开发项目在支付形式上，看起来很像是PPP模式的支付方式。（三）将PPP转化为片区开发模式Q测算片区开发的社会经济效益片区开发中所必须包含的土地一级开发环节，必然会为片区开发项目带来增量的社会投资、财政收入、GDP及就业，

10、这是片区开发项目与其他普通基础设施建设项目的最深层差异。因此，对片区开发项目内容所必然派生的社会经济效益进行分析测算，就成为了片区开发模式区别于其他基础设施建设资金筹集模式的重要工作内容。很多读者表达了对这一环节的困惑和担忧，没关系，这个环节不需要我们咨询机构来主导，打个1分钟电话，让发改局和工信局、统计局的同志们来完成这项对于他们属于小学生难度的工作。口将发展指标作为绩效考核条件完成了对于片区开发的社会经济效益分析之后，我们需要把这些社会和经济效益数据以指标的形式表现出来，例如社会投资、财政收入、GDP各多少亿元，就业多少人等等。然后，把这些指标设置为绩效考核条件，也就是付款条件，这样我们就

11、基本完成了PPP向片区开发的转化。有的读者会问到：这些指标能不能完成？如果完成不了指标，真的不付款么？别担心，如果指标完成不了的话，地方政府本来就没有能力付钱，作为社会资本投资人，何必担心绩效考核的卷子达多少分哩？本来也没人付钱、血本无归了嘛，肚皮都填不饱，何必在乎脸皮呢。这就是我们常说的，片区开发绩效考核，是片区开发项目内容促进区域发展这枚硬币的另一面，而不是，一手抓基础建设征拆卖地一手抓产业导入经济发展。（四）PPP转化为F-EPCF-EPC在本质上与BT并没有大的区别，合规与否，关键在于付款条件的设定，造成财政滞后付款的，必然属于违规举债;未造成财政滞后付款的，当然不属于违规举债。因此，

12、将PPP转化成F-EPC的过程,可以参照PPP转化为片区开发的过程。向片区开发转化的健康趋势是，把基础设施建设中的土地一级开发所产生的经济社会进步，量化成为绩效考核条件和付款条件，从而形成了“一手交钱一手交货”的按效付费机制的，就属于合规的基建融资项目。相反的，没有土地一级开发，不能形成综合性营商环境考核，从而必然锁定财政滞后付款的，就必然属于新增隐性债务的违规举债行为。三、PPP与ABO的异同和转化操作(一)PPP与ABO基本同质PPP的本质是超长期限、交付建筑的购买服务。ABo模式，授权(Authorize)一建设(Bui1d)一运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约

13、提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。ABO大多属于购买服务，这种ABO,与PPP基本上是相同采购性质的。因此，总体上来说，在一定条件下，PPP和ABO这两种模式，存在着相互转化的合规路径。在另一方面，对于属于采购工程性质的ABO,其合规性架构设计，与片区开发基本相同，与ABO三个字母所表述的授权建设运营环节，没有太大关系。（二）PPP与ABO的实操差异!合同期限是核心差异PPP与ABO的实操差异，主要在于合同期限，PPP最长期限一般可达到30年，而ABO的合同期限，与一般政府购买服务的规定相同，最长不能超过3年。这是二者实操差异的关键点，因为30年基

14、本上可以实现回收投入，但是3年却基本没希望。这个核心差异，是造成PPP转化为ABO的主要障碍，一一要不是有这个购买服务3年期限的限制，就不会有管理库PPP的存在了，大家全都去做ABo了。口交付固定资产建构筑物PPP与ABO的另一个差异是，PPP一般都交付固定资产建构筑物，ABO则一般都不交付。原因在于，ABO模式在很大程度上，是基于在BOT转化过程中，为了减少违规嫌疑，以加入“授权”（A）为借口，去掉了“移交”（T）的环节，而形成的，因此，在ABO中，社会资本大多不向地方政府交付固定资产建构筑物。但实际上，也可以交付，在财务和税务方面计算得当即可，一一是不是违规举债，取决于财政是否承担了固化滞

15、后的支出责任，而不在于建构筑物是否移交。SABO优点：规避财承约束和简化实施程序PPP模式要受到不能超出财政承受能力10%的限制，ABO模式当然不受到这种限制，理论上讲，预算能够安排就可以。这是ABo模式的主要优点之一。与PPP模式的另一个显著的不同，是ABo模式不必履行复杂的评审和申报程序，信息公开度的要求也不高。从这些方面上来看，PPP转ABo的操作，具有一定的实践意义，即：轻装上阵，而且，节约宝贵的财承空间。()PPP转化为ABO的限制条件和技术路径0PPP转化为ABO的限制条件来K购买服务的ABo方式,必须要突破的技术障碍是购买服务的3年合同期限，我们称之为“持续经营”问题。解决持续经

16、营问题的必要前提条件是，物业本身必须具有持续经营的基础，一般来说应当是商业用地性质，而且，社会资本投资人应当自己持有物业。Sppp转化为abo的技术路径将拟采用PPP模式的项目转化为ABO模式操作，一般来说，首先应确认项目已经满足上节所述的各项基本限制条件：土地规划用途为商业经营性用地。然后，社会资本投资人通过招拍挂方式摘地；同时，可以附带摘牌条件，内容为ABo项目所包含的服务内容，包括但不限于会展、文化、民政等方面；双方可约定，“地方政府向社会资本投资人购买相应服务，期限3年，每年末可滚动续签1年，当地方政府放弃购买服务时，社会资本投资人可以自行处置物业”。由于附带条件，因此一般可低价摘牌，因此当地方政府3年后放弃购买服务时，相当于是向社会资本投资人支付了不续约的赔偿，从而实质上地实现了持续经营。对于已经采取PPP模式操作的项目，由于土地性质和土地使用权人都已经确定，不能重新组织招拍挂，因此