片区开发中经营性项目收入与公益性项目捆绑研究分析.docx
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1、写在前面首先,我们这里先将我们表述的“经营项目收入与公益性项目打包捆绑”的情形,限定在经营项目收入占比30%以上的情形;相反的,对于小于30圾连贷款利息都覆盖不住的情形,经营性项目的加入,除了起到宣传素材、渲染气氛等方面作用外,对于项目健康发展,没有任何意义,我们将其视为没有经营性项目收入。这一标准还将贯穿全部文章的始终。2019年财金10号文发布,PPP模式走上增速下滑的通道之后,市场上关于“以市场化收益弥补财政收益”的幻想,又逐渐兴起来了。主要幻想是包括通过商住楼盘来覆盖前期的征拆建设支出,也有一些读者存在着通过商场、五星级酒店等来覆盖土地征拆建设投入的幻想。对于“以市场收益覆盖基建投入”
2、的梦想,我们的结论是盖不住,盖不着,不让盖。打包经营项目的做法,无论是否纳入片区开发项目内容,无论经营性项目与公益性项目之间,在位置、配套等方面是否存在紧密关联,均不可能通过市场化经营实现资金平衡,所以也不可能通过二者打包捆绑的方式,实现对于基础设施建设的反哺,充其量,也就是起个宣传素材、渲染气氛的作用。然而,在我们经历的几十个此类型的项目实践案例中,无不是通过打包做法虚构、编造收入,无不是隐藏着一个固定回报承诺的违规举债条款在合同中。当我们在库外看到一个经营性内容占主要比重的基建项目时,基本上,99.99%的概率,就可以直接给出是违规举债项目的判断了。而另一方面,在PPP项目模式中,由于PP
3、P强调的是“运营”,而不是项目自平衡,不要求使用者付费部分的经营收益必须覆盖基建投入,所以实际上,在PPP模式中,经营性内容与公益性内容的打包比比皆是,基本合规。一、经营性与公益性库外打包必然违规(一)库外打包违规不受条件限制无论合作中是由地方政府主管部门来出任地方政府代表,还是由其下属国有企业来出任地方政府代表,只要没有涉及财政直接出资用于固定资产投资的情况,其所适用的政府/企业投资相关法规和禁止违规举债相关规定,就是完全一样的。穿透来看财政承担的滞后支出责任,就是新增隐性债务的违规举债行为,这一经典论断,不会因为代表政府的是机关部门还是企业单位,而有丝毫的改变。需要补充说明的是,合作方中有
4、地方政府,不一定就是政府投资项目,成为政府投资项目的必要前提是,财政直接投资或者资本金注入了项目中。反证法的看,所有的PPP项目都是地方政府参与合作的项目,但其中有很大比例不是政府投资项目。(二)所有的股权回购都是BT所有的股权回购都是BT,无论甲方是一个政府机关部门,还是它的一个下属国企,监管人员很清晰地知道,后者情形中的下属国企,不会也没有能力以自有资金回购基础设施建设项目公司的股权,国有资产监管的法律也不允许这样做。有些读者以为拿一个下属国企打掩护,就可以骗过监管,可惜我们监管部门没有辣么笨。这一违规性质,不会因为合作方代表由地方政府机关部门来出任,还是由它的下属国企来担任,而有丝毫的改
5、变;也不会跟选择特许经营,还是F-EPC,有任何的关系;财政兜底造成的违规,也不会因为是地方政府控股,还是社会资本控股,有任何的从轻环节;跟其中是否有放弃分红条款,也扯不上一毛钱干系。(三)经营性与公益性库外打包必然违规说一千道一万,满足三项条件的:1.管理库之外,2.市场化经营性收入占比超30%,3.不包含土地一级开发内容的,一律都是违规举债项目,无一例外,有些还涉及到因为兜底而造成财政资金损失和因为虚构收入骗取金融支持等更严重的违法犯罪行为。二、市场化经营不可能覆盖基建投入(一)盖不住:经营收益远小于基建投入市场化收益仅能获得市场平均利润,按照马克思基本经济理论,如果某一行业利润超出平均利
6、润水平,其他行业的投资就会加入竞争,将超额利润挤回平均水平。市场化收益的可怜利润,是无论如何也拿不出几十个亿来覆盖基建投资的。(二)盖不着:纯市场化项目禁止捆绑基建基建领域的任何一个子领域,一旦出现持平甚至盈利的趋势,这个子领域就会趋于独立出去,不再单纯地依赖政府买单,而是单独地进入市场竞争领域,比如说供暖行业、通讯行业等等,甚至是还没开始盈利的新能源领域。为了经济的健康发展,对于趋于持平到盈利的基建子领域,会转化成为市场竞争行业,这是全球经济发展的一般规律;而不是,留下来用来反哺其他有可能低效的基建投资。所以,并不会存在有利润的政府垄断的基建领域,被用来反哺其他基建投资。(三)不让盖:禁止市
7、场项目攫取财政收益市场化收益属于市场化项目,财政性收益属于政府垄断领域,二者具有严格的界限。除非是盐铁烟草武器等关系到国家安全等特殊原因,凡是通过市场化投资行为能够获得足以覆盖投资本息和合理利润的领域,都应当交由市场主体来进行投资,在我国法律体系中,对此具有严格的限制,不允许地方政府干扰市场竞争领域,也不允许社会企业通过一二级联动等违法方式,攫取地方政府的垄断收入。因此,并没有什么一二级联动方式,更没有后续的三四N级联动。所以说,凡是在公益性项目实施方案中提及“市场经营收入+财政收入”的二元化收入结构,或者以市场化收入为主的,在现实中都是无法操作的,我们接触到的几十个这样的项目,无一例不是额外
8、隐藏了一个固定回报承诺条款的。三、库外打包的违规思路起源于缺少实操多年以来,我们一直在苦口婆心地劝告项目策划单位,不要幻想通过市场化项目收入来弥补或者反哺公益性基础设施建设投入,那是不可能的。市场化项目利润率太低,不可能覆盖基建投入,有收益的公益性建设项目,除了为数极少的供暖行业等,其余绝大多数的经营都是亏损的,根源的原因是,但凡它有一点儿盈利的可能,它都会作为一种单独的产业独立出去的,比如说通讯产业。有的时候,政策对于经营性内容与公益性内容搭配的做法有所提及,那是因为PPP模式里是允许这种搭配的。在PPP模式中,因为不要求项目自平衡,所以,不追求项目收入覆盖项目投入,但是在库外可不行啊。在库
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