第九章中央政府制度.docx

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1、第九章中央政府制度学习目的和要求政府制度是规范国家行政机关与国家行政事务运行和管理的各类制度的统称，也是界定国家行政权行使规则的基本依据。在当代中国，作为中央政府的国务院在国家政治生活中居于重要地位，是最高国家权力机关的执行机关，亦是最高国家行政机关。第一节国务院制度的历史发展自中华人民共和国成立至今，国务院制度经历了建立与发展、遭受严重冲击、改革和新发展等不同的历史时期，为贯彻落实党和国家的重大方针政策、推动当代中国经济社会的发展做出了重要贡献。国务院建立后，与国务院相关的一系列制度、体制和机制亦经历了多轮调整、改革和完善，逐步形成了与中国经济社会发展相适应的社会主义行政体制，推动我国国家行

2、政管理的现代化。一、政务院时期：19491954年国务院的前身是中央人民政府政务院。政务院的设立，是中华人民共和国成立初期马克思主义“议行合一”政权组织原则与当时的政治实际相结合的崭新制度设计，是中国共产党人关于国家行政权运作机制的一种探索。在中华人民共和国成立初期，中央人民政府是广义上的“政府”，包括如下几个部分：中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，以及1952年增设并直辖于中央人民政府委员会的国家计划委员会。当时的中央人民政府是一个涵盖立法机关、行政机关、审判机关、检察机关在内的总体性政府范畴，是我国具有最高权威的全权政府作为中央

3、人民政府组成单位的政务院，是国家政务的最高执行机关。在权力从属上，政务院对中央人民政府委员会负责，在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责并报告工作。政务院执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府委员会的施政方针。政务院在组织形式上采取委员会制，实行集体领导；同时为保证行政的功能和效率，政务院行政首长的作用和责任也较为突出。二、建立与发展时期：19541966年1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议召开，决定成立“中华人民共和国国务院”，通过了中华人民共和国宪法以及中华人民共和国国务院组织法。根据宪法的规定，中华人民共和国全国人民代表

4、大会是国家最高权力机关；而国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。与政务院区别：(1)机关性质不同。政务院是中央人民政府的下属机关，是中央人民政府的组成部分，中央人民政府还设有中央人民政府委员会、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关。(2)负责主体不同。政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作；在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责并报告工作。(3)领导体制不同。政务院由总理、副总理若干人、委员若干人组成，实行委员会制。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，此时的国务院不设置不兼任部长或委员会主任的国务委

5、员。三、遭受严重冲击时期：19661978年1966年5月，“文化大革命”爆发，国务院受到严重冲击。在“文化大革命”开始后的4个月时间内，邓小平、贺龙、乌兰夫、李富春、谭震林等9位副总理先后被打倒，其他副总理也受到程度不同的冲击，国务院的正常工作难以开展。为减轻“文化大革命”对国民经济的严重冲击，由时任国务院总理周恩来提出并经中共中央批准，在国务院内部成立了“国务院业务小组”。1967年9月，国务院业务小组正式开始运作。四、改革和新发展时期：1978年以来1978年以来国务院制度的改革和新发展可分为如下三个阶段:（一）计划型管理阶段：19781992年国务院作为全国计划型管理的中枢机关，成为国

6、民经济和社会发展的主导者。（1）在职能配置上，呈现出全面性特征。这一阶段的国务院延续了“文化大革命”前国务院的基本职能，国务院均负有管理和干预的职责，形成工作职责的全覆盖、业务功能的全覆盖和干预形式的全覆盖模式，国务院职能配置呈现出全面性特征。（2）在机构设置上，呈现出行业化特征。国务院在国民经济和社会管理各个细分行业成立了大量的行业化管理机构，在改革开放后形成更为典型的“条条”分割。1982年国务院的机构设置，此时国务院工作部门的数量超过IOO个。（3）在管理手段上，呈现出计划型特征。1978年至1992年，我国在经济体制属性的界定上经历了“计划经济为主，市场调节为辅”“社会主义有计划的商品

7、经济”“计划经济与市场调节相结合”等不同阶段,但在国民经济管理上始终坚持计划经济的主导地位。（二）与社会主义市场经济体制相适应的改革发展阶段19922012年1992年，邓小平发表了著名的“南方谈话”，我国经济体制改革的方向得以明确。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会正式确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。（1）在职能定位上，国务院逐步明确了与社会主义市场经济体制相适应的政府职能定位。国务院在对经济社会生活各领域的管理上逐渐由直接管理为主转变为宏观管理和间接管理为主。（2）在机构设置上，不断精简政府机构，推进“大部门制”改革。国务院在改革开放以来机构改革的基础上

8、，进一步加大了机构调整的力度，大幅度精简政府机构，裁撤行业化管理机构，充实经济调节和市场监管类机构，增设社会管理、公共服务、生态环境保护类部门，稳步推进与宏观管理导向相协调的“大部门制”改革,从根本上扭转了国务院机构“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的模式。2008年之后，国务院机构改革方案中明确提出“大部门制”改革思路，由此使国务院改革的方向更加明晰，并成为当前和今后一段时期推进国家治理体系现代化的重要路径。（3）在中央与地方关系方面，建立健全分税制财政管理体制。1993年12月15日，国务院做出关于实行分税制财政管理体制的决定，由此启动分税制财政体制改革。1995年，国务院又进一步实施政府间财

9、政转移支付制度的改革，建立起较为规范的政府间财政转移支付体系。2002年，在所得税收入分成方面实施改革。由此，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政管理体制。（三）全面深化改革阶段：2012年至今2012年，党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。国务院持续推进管政、放管结合、优化服务改革（简称“放、管、服”改革），并以“放、管、服”改革为主线，不断完善“三个清单”制度，强化党政机构统筹配置，推进政府治理现代化。综合而言，这一阶段国务院的发展和完善主要体现在以

10、下几个方面:（1）进一步简政放权，深化行政审批制度改革。2013年，国务院启动全面深化改革的历史征程。在前一阶段转变政府职能和减少行政审批事项的基础上，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。（2）强化市场活动监管，加强各类公共服务的提供。根据全面深化改革的总体部署，国务院统筹发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，强化市场活动监管，加强各类公共服务提供，提升宏观调控职责和能力。同时，不断推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。（3）优化政府职能设

11、置、机构配置和工作流程，积极推进大部门制改革。不断完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。（4）建立健全“三个清单”制度，规范国务院权责体系。建立健全“三个清单”制度，是党的十八大以来国务院全面深化改革的重要理念。所谓“三个清单”，即权力清单（“法无授权不可为”）、责任清单（“法定责任必须为”）和负面清单（“法无禁止皆可为“）2012年至今，国务院紧紧围绕“放、管、服”这一主线全面深化改革，推进中国特色社会主义行政体制的不断完善和发展，有力地促进了国家治理体系和国家治理能力的现代化。练习1.

12、十八大后，国务院深化改革的目标是（）。A.实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一B.简政放权、放管结合、优化服务C.更好地建立社会主义市场经济体制D.实现好、维护好广大人民的根本利益正确答案JB答案解析J2012年，党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。国务院持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革（简称“放、管、服”改革）。第二节国务院的法律地位、组成、任期与职权国务院的法律地位、组成、任期与职权等相关制度，是规范国务院运行的基础性制度安排。准确理解国务院的

13、法律地位，系统了解国务院的组成、任期与职权，有助于更好地领会国务院在当代中国国家治理体系中的角色和作用。一、国务院的法律地位国务院在当代中国国家治理体系中居于重要地位。现行宪法第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的法律地位可从如下三个方面来理解：（一）国务院即中央人民政府1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的共同纲领规定，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。1954年宪法对国家政权做了全面分工。宪法中关于“国务院即中央人民政府”的规定，明确了国务院在总体意义上代表中华人民共和国国

14、家政权的法律地位。国务院即中央人民政府的法律地位，同时也赋予国务院及其组成部门在主权层面上的国际交往中代表中华人民共和国政府开展各类活动的国际法主体资格，有利于我国政府更好地开展对外活动。与此同时，国务院即中央人民政府的法律地位，也为国务院加强对地方人民政府的领导、优化中央政府与地方政府的关系提供了重要法制基础。（二）国务院是最高国家权力机关的执行机关作为最高国家权力机关的执行机关，在国家机关的总体分工中，国务院主要承担执行全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和决定的职责。就此意义而言，全国人民代表大会及其常委会是决策机关，国务院则为执行机关。（三）国务院是最高国家行政机关现行宪法关于国务

15、院是最高国家行政机关的规定，具有两方面含义：一方面，国务院是国家政权体系中的国家行政机关，是行使国家行政权的组织机构。根据政治制度的基本理论，国家行政权是执行国家法律、管理国家公共事务、实施国家行政管理、维护公共秩序的权力。国务院作为最高国家行政机关，肩负国家行政领域的具体职权，并与其他国家机关形成分工合作关系。另一方面，国务院在国家行政机关体系中居于最高地位，负有领导和监督国务院各部门和地方各级国家行政机关工作的职责。二、国务院的组成与任期根据现行宪法的规定，国务院由总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。国务院总理由全国人民代表大会根据国家主席的提名

16、决定；副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长由全国人民代表大会根据国务院总理的提名决定。在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权根据国务院总理的提名，变更除副总理、国务委员以外的国务院其他组成人员。任免决定做出以后，由国家主席宣布任免。国务院的任期与全国人大的任期相同，即每届为5年C宪法还同时规定，连续任职不得超过两届。三、国务院的职权国务院的职权即国务院作为中央人民政府、最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，依法须履行的职责和应行使的权力。（一）国务院立法权国务院立法，是指国务院依据宪法和法律以及全国人民代表大会及其常务委员会的授权，制定或修改行政法规，提出或以其他形式参与国家立法活动的相关行为。1 .行政法规制定权。国务院有权根据宪法