城中村与城市更新实施路径区别研究.docx

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1、写在前面：国务院总理7月21日主持召开国务院常务会议，审议通过关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见，会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对

2、城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。城中村与城市更新一、城市更新的定义和范畴城市更新主要是根据城市规划和产业布局，通过再开发、改造、拆除重建、整治改善、保护等方式，优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，推动产业可持续性发展和历史文化保护传承，实现城市产业动能升级、人口合理聚集、环境品质提升、居住幸福感提高等的系统性工程。城市更新领域的国家层面政策法规主要有国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发（2023）23号）、2023年新型城镇化和城乡融合发展重点任务的通知（发改规划（2023）493

3、号）、住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科2023）63号），同时中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要明确提出要加快推进城市更新。住建部关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知（建办科函2023）393号，针对城市更新各地方政府较好的经验做好进行总结推广。住房和城乡建设部关于开展2023年城市体检工作的通知（建科（2023）54号）。城市更新的分类：1综合整治类：不改变建筑主体结构和使用功能，改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容。2 .功能改变类：改变部分或

4、者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。3 .拆除重建类：严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施。二、棚户区改造的定义和范围棚户区改造，是指针对于城镇中，历史遗留的集中成片危旧住房、破房烂院，户距拥挤不堪，公共设施无法配套,消防出行、生产生活存在明显公共安全隐患的旧村旧城，本着解决群众出行、住房安全、生产宽敞、生活便利、公共安全能够应急保障和环境卫生能够保洁等城市农村历史顽疾，消除公共安全隐患、优化生产生活环境，解决一大批困难家庭住房与社会发展不适应等问题，是一项民心工程。主要范畴包括城镇危旧住房、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改

5、造、国有垦区危房改造等。三、城中村的内涵城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。很显然，“城中村”属于拆除重建类的城市更新，但是按照(建科(2023)63号)防止大拆大建的要求，城中村项目很容易突破拆建比的上限要求。“城中村”同时也可以归属于棚户区改

6、造，符合棚改标准纳入棚改计划的城中村自然属于棚户区改造项目，但是目前政策主要支持存量已经实施的棚改项目。目前城中村改造的指导意见未正式发布，笔者认为城中村改造项目要充分结合协议搬迁、土地整备、做地等模式的内涵去推进，要注重循序渐进和滚动开发，注重资源高效利用和产业布局定位，确保除保障和安置外的土地开发能够与城市发展、产业提升和人口聚集相适应，避免供求失衡，盲目铺摊子。通过协议搬迁推动城中村改造一、“法定征收”1 .针对国有土地的法定征收按照中华人民共和国城市房地产管理法：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应

7、当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。国务院制定了国有土地上房屋征收与补偿条例：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（-）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;（）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、

8、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。综上，本文所述，国有土地“法定征收”是指为了公共利益需要，在特定范围内，由政府主导并组织实施的房屋和土地征收行为，具有一定的行政强制色彩，属于行政行为

9、，老百姓可以通过行政复议或行政诉讼维护自身权益。2 .针对集体土地的法定征收按照土地管理法：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收:（-）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政

10、府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。综上，修订后的土地管理法及条例，基本上参照了国有土地上房屋征收与补偿条例的相关流程、要求和逻辑。在一定程度上体现了“协议”和“商量”的色彩，即县级以上地方人民政府完成规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，报有批准权的人民政府批准。二、协议搬迁协议搬迁与法定征收相对应，就是双方在平等自愿的基础上达成搬迁意愿。主要是社会资本主导，通过公布的搬迁补偿安置方案与被征收人进行协商，最终签订补偿安置协议，实现征地拆迁目标。协议搬迁不具有强制性，不是行政行为，严格来讲，是实施主体与被拆迁主体之间的民事

11、约定。政府主管部门对搬迁安置方案提出意见后，实施主体需要与主管部门签订监管协议后，方能公布搬迁安置方案并发布协议搬迁公告，对房屋权利人的改造意愿进行征询，同意户数比例达到一定标准后方能启动项目，在签约期限内，已签订协议户数比例达到一定比例后搬迁安置协议方能生效，同时，政府出面对未签约部分实施法定征收。通过上述一波操作，既体现了公平诚信、以人为本的原则，又通过法定征收的兜底为协议搬迁总体推进提供了保障。三、协议搬迁对城中村改造的意义协议搬迁主要是引入社会资本，以市场化逻辑推进征地拆迁，可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。城

12、中村改造项目难免要涉及征地、拆迁以及农用地转用等土地征收的环节，实施主体也包括除了政府、村集体以外的其他主体，为了赋予除政府外的其他主体的征收和搬迁的权利并赋予一定的约束，出台协议搬迁办法,无论是法律合规逻辑填充还是项目实操推进，都十分必要和重要。通过土地整备推动城中村改造土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以深圳市土地整备利益统筹项目管理办法、深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）为主要政策依据,主要实施边界：1 .土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手

13、续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。2 .主要实施思路：利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段

14、，确保权益人相关权益。3 .留用土地：是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位,用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。4 .实施内容与交易结

15、构：原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等,留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。综上所述，土地整备主要是指在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所控制的国有建设用地（规划已调整为国有土地，但是未征地或者虽已征地但是未完成出让手续

16、），通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织相对应的法人单位或者合作的市场主体或者二者合作，通过上述操作实现“城中村”开发改造的一二级联动。从法律合规角度，土地整备是通过征收的方式依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的土地储备行为。应当符合土地储备的相关政策要求。在土地整备这类土地储备操作模式中，笔者认为大体合规，原因如下：1.土地整备的实施主体或搬迁主体并非土地储备机构，土储机构是把征地拆迁补偿服务和储备土地前期开发两个环节，通过政府购买服务和政府采购的方式授予原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体