PPPEOD等6种政企合作模式的实施分析.docx

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1、PPP是地方政府除一般债和专项债以外的唯一一个拥有着诸多部门规章约束着的政府合规举债模式，具备一定的系统性法律合规体系，PPP也是国际上公认的公私合营最为有效的途径之一。自2014年PPP元年以来，PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级做出了巨大贡献。PPP模式在国内又分为狭义和广义，广义PPP主要参照国办发(2015)42号文，一切符合财经法规要求的政企合作模式都可以称作PPP;狭义PPP源于财金2014)76号文，是财政部通过项目库和两评一案等监管审批手段加以约束的政企合作项目范畴，现阶段，狭义PPP模式陷入了推迟、暂停或暂缓的局面,笔者认为，国家的主基调是回归政企合作的核心本质和内在

2、逻辑，按照项目属性和资金平衡逻辑，适宜以何种模式实施就采用何种模式，避免通过狭义PPP的外衣去掩盖项目本身或地方财力收不抵支的事实，经济发展和项目推进切勿脱实向虚，避免结构性风险的发生。PPP虽然按下了暂停键，国民经济和社会发展不能暂停，中国式现代化进程不能停缓，现代产业体系构建不能停滞,基础设施和城市建设的强链、补链、延链、锻链以及补短板、强弱项、织网补网等带动经济发展的基础性建设不容暂缓。笔者认为，现阶段可以运用的政企合作模式主要包括特许经营、片区开发、XOD.资源补偿、投融资+EPC、土地一二级联动等，具体大抵如下：特许经营模式政策依据按照国办发2015）42号文，在能源、交通运输、水利

3、、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按基础设施和公用事业特许经营管理办法执行。即在广义PPP范畴里包含了特许经营模式，而且是与财政部狭义PPP相并行和独立的。招标投标法实施条例第九条规定“可以不进行招标”情形的第（三）项“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。行政法规层面，针对两标并一标的描述也仅仅是针对特许经营，而非狭义PPP,狭义PPP的两标并一标也仅仅是在财金201690号文这样一个部门通知里

4、有所提及，最终的落脚点还是要符合招标投标法实施条例第九条的范围。因此，从两标并一标的角度，特许经营是在政府行政法规中提及的模式，而狭义PPP并没有在行政法规中体现。交易逻辑故此，特许经营是写进行政法规的，也是与PPP平行的一种政企模式，特许经营的主要交易逻辑：政府授权实施机构，按照基础设施和公用事业特许经营管理办法相关要求，采用“特许经营”模式通过公开招标方式确定社会资本方，社会资本中标后，自行或组建项目公司作为项目的特许经营权人，与实施机构签订特许经营协议，并按照特许经营协议约定负责项目投资、融资、设计、建设、运营及移交等工作。项目公司通过项目用户付费、配套设施经营性收入、政府可行性缺口补贴

5、等收回投资并获得合理回报。特许经营模式可以采取的具体模式：(-)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；即BOTROT、TOTo(二)在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；即BOOT、ROOTo()特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；即BTO、RTOo特许经营与狭义PPP的本质区别是特许经营中政府和企业是垂直关系，一般需要企业自行成立项目公司；而狭义PPP模式中更强调政府与企业共享利益、分担风险，一般需要政府授权地方国企作为出资代表

6、与社会共同组建项目公司。实施流程1 .编制项目实施方案县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等,并且建设运营标准和监管要求明确。项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性。2 .委托进行项目可行性评估项目提出部门可以委托第三方机构，开展特许经营可行性评估。需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。3

7、.对实施方案审查项目提出部门依托本级人民政府建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。4 .政府授权实施机构实施县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。5 .社会资本选定实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比

8、较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。片区开发政策依据在中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发2016）18号）中，对广义的政府与社会资本合作提出的核心描述：通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。在国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意

9、见（国办发（2017）7号）中，对开发区管理体制和运营模式创新等方面提出要求，比如完善开发区财政预算管理和独立核算机制，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。交易逻辑片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。地方政府和地方平台为了推动片区开发项目的进展，同时规避地方政府隐性债务，往往容易依赖房

10、地产二级开发。土地的二级开发收益是否能够真的按照预期实现将会成为决定项目成败的关键因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的国民经济体量和实体经济的基础上的。一些地方实力较强的平台公司在综合开发项目中充当着“实施主体”或“操盘手”的角色，土地由其获取，开发收益由其获得，进而反哺到没有收益的基础设施项目的投资，过程中可能需要其他社会资本给予一定的阶段性的权益性或债务性资金支持，土地开发的节奏也整体上与项目实施的进程相匹配。片区开发要顺着城市的脉络和底蕴，尊重地方人文、环境、要素和资源禀赋，依托惠企政策、营商环境和产业布局优化等方面，做大国民经济体量，实现实体经济和产业实业的良性发展，逐步实

11、现人口、资本、资源的优化配置,激发经济发展内生动力，实现房地产市场与实体经济的两条增长曲线的耦合。只有强大的经济体量和产业竞争力才是片区开发项目能够高质量平稳发展的源动力。按照政府财政预算管理、地方政府融资举债管理、PPP、专项债等法律法规以及相关政策文件的规定和要求，目前片区开发的投融资模式主要包括政府授权的ABO、特许经营、投资人+EPC模式、以及根据财政能力和各种政策资金对于具体子项目的政策组合运用。目前行业内比较常见的运作模式与交易结构为：ABO模式与投资人+EPC的合并使用，即政府授权平台公司发起片区开发项目，平台公司依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行项目的投资建设和运营。项

12、目的竞价标的根据具体项目特征及与潜在社会投资人的谈判磋商，一般有投资回报率、勘察设计及施工的下浮率、融资成本、产业发展奖励等。区域综合开发项目的典型交易结构如下：上级政府地方政府补助资金（就有）授权实施主体A本级财政部门列蹩照?警濯返还部分土地出让收入国有平台公司公开招采选择A社会投资人土地出让收入及增Ii财税收入地方留存部分支付投资成本及收益共同出资I土储机构招拍挂可出让土地综合开发项目公司姿设营理段建运管片区开发项目贷款A金融机构还本付息白行茹箭为共同设立（或看）合资公司二级开发主要影响因素片区开发项目是城镇化进程中主动调控、优化城市空间布局与产业转型升级的综合发展方式。为实现地区可持续发

13、展，片区开发项目需从目标和需求分析、评估区域经济地理条件等资源禀赋和比较优势、内外部市场产业链等要素集聚等方面，科学合理选择发展方式和路径。从总体规划-项目建议书-可研开始，到财政能力、政策与合规模式，再到资金平衡分析、投融资方法等，一路分解细化，形成实施方案与合同体系。运用目标导向、系统化思维、全过程管理工具与信息化大数据系统进行实施。策划过程就像对多变量方程组或者运筹学领域的非线性规划模型求解，每个未知变量自成体系又互相影响、循环嵌套。影响片区开发项目的主要变量（主要影响因素）如下：第一：决策机制和客观条件。其中包括政府和社会资本的决策流程与机制，合作区域内的存量资源、政策等方面的优势，合

14、作区域内的社会、经济、自然等客观环境和条件等。第二：合作模式与实施路径。其中包括适合项目实施的交易结构、回报机制和竞价标的，资金支出与收入的合规路径，融资的可行性，科学的合同体系等。第三：规划定位与产业定位。其中包括政府规划的科学性与适用性，产业布局与规划的衔接，产业布局与功能业态的合理性，未来功能定位与现状的关系等。第四：产业导入与城市运营。其中包括产业导入思路与招商引资策略的搭建，区域内增量财税收入实现的可靠性，城市运营以及基础设施运营策略等。第五：资金平衡与土地价值。其中包括建设开发时序和土地出让时序的安排，土地价值及未来走势的评估，收入实现的预期，收入实现的保障机制，违约罚则机制，绩效

15、考核机制等。每一个变量的变化范围都由若干个子变量共同影响而生成，所有的变量共同作用影响区域综合开发项目的策划过程和实施过程，变量变化和设置的过程就是项目基础条件变化的过程，最终通过不同变量的优化组合，共同作用，达成最终的相对理想的项目合作机制和实施方法与路径。主要风险及规避措施1、双方权责利约束风险描述：片区开发项目涉及工作内容繁杂、手续繁琐,需要在运作阶段做好权责利约束，避免合作各方产生分歧和矛盾，影响项目推进。规避措施：在项目的前期策划准备阶段以及招标选择社会资本之前，需要明确双方权利义务边界条件、风险责任承担、项目公司组建、项目建设、项目运营、涉及的土地、税收、绩效考核等各主要边界条件。

16、一般来说，政府方主要负责项目发起、项目前期策划、投资项目的审批管理、编制规划可研、土地报批、土地征拆及出让管理、地方各部门审批和群众关系协调、保障建设施工条件、产业发展扶持政策、产业导入和招商引资等；社会投资方主要负责项目的投资、建设、运营、配合产业导入等。2、项目征地拆迁风险描述：征地拆迁的主要工作包括征拆计划、征拆前入户调查、征拆费用预估、征拆进度推进等工作，主导权在政府方，征拆工作不力将直接导致项目实施进度滞后，发生额外资金成本，影响项目收益实现。大部分情况下，除三旧改造以及规划范围内的集体用地可以由非土储机构实施征地拆迁外，其他待拆迁土地的征地拆迁主体必须是地方土地储备机构，不得由社会资本负责，社