“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策.docx

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1、“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策摘要：“村改居”社区是城市化进程中的一种特殊类型的社区。“村改居”社区治理目前面临着集体经济发展瓶颈、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后等诸多问题。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，积极推动城乡社区治理和服务创新，结合“村改居”社区治理的现状，探讨“村改居”社区的特征，分析目前“村改居”社区治理的困境，并提出“村改居”社区治理亦应从集体经济改制、理顺组织架构、培育社区社会资本、优化公共服务等目标展开。关键词“村改居”；社区治理；城市化中图分类号D422.6文献标识码A文章编号IOO1-4527（2014）02-0107-06基金项目教育

2、部人文社会科学研究青年基金项目“我国城市老年人居家养老服务的需求与保障策略研究”（13YJC840011）:第52批博士后基金面上资助项目“农民养老风险评估与保障方式融合研究（2012M521439）；湖北省社会发展与社会政策研究中心项目“城市基层社会管理路径探索”（201311）.作者简介顾永红（1979），女，湖北仙桃人，华中师范大学社会发展与社会政策研究中心讲师，博士，主要从事社区治理、农村社会保障研究；向德平（1964），男，湖北仙桃人，华中师范大学社会发展与社会政策研究中心教授，博士，博士生导师，主要从事社区治理、贫困问题研究；胡振光（1986），男，山东临沐人，华中师范大学社会发展

3、与社会政策研究中心博士研究生，主要从事社会发展与社会政策研究，进入新世纪以来，随着城市扩容提质速度的加快，城市空间不断拓展，城区面积不断增加，城市化水平不断提升，城市地区出现了一种比较特殊的社区类型一一“村改居”社区。“村改居”社区主要是指通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居委会所形成的社区。作为一种过渡型的社区，一方面为城市发展消除了某些体制障碍，加快了城市化的步伐。另一方面，“村改居”是一项涉及基层社区建设、集体资产处理、居民身份转换、公共服务延伸等问题的系统性工程，也面临着诸多治理难题和困境，是当前城市化进程中矛盾最突出的问题之一。因此，了解分析“村改居”社区治理中的问题，寻求有效

4、的解决方法，对促进社会的和谐稳定、推进城乡一体化具有重要意义。一、“村改居”社区治理的研究基础“治理”一词在中西方长期存在，初始涵义基本等同于“统治“，即控制、操纵的意思。1989年世界银行在撒哈拉以南非洲I：从危机到可持续增长中提出，非洲发展问题的根源在于“治理危机”，治理这个概念开始被更广泛的研究和运用。20世纪90年代以来，一些西方学者在现代化的发展背景之下，对治理作出了更深入的解释，并形成了治理理论。较具代表性和权威性的治理理论是全球治理委员会在1995年研究报告我们的全球之家中提出的，治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行

5、动的持续性过程。20世纪末以来，国内学者也开始对治理理论进行研究。大多数学者认为，社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态，是在科学规范的规章制度的指引下，强调各行为主体主动参与的社会发展过程。随着社区建设的推进，治理理念进入到社区研究者的视野之中，在政府与社会治理、公民与社会融合等社会管理体制和机制的创新实践中，社会管理的组织体系逐步出现多元化局面，社区治理的概念被正式引入。陈剩勇认为，社区治理是居民生活的地理空间内，依托政府组织、社会组织、民营组织以及民间公民组织等各种组织化的网络体系，以社区居民发展为中心，面向居民需求的服务，共同完

6、成和实现社区治理中的公共服务和社会事务管理的改革和发展。史柏年认为，社区治理是指一种由共同目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。它是由多元化、多样性的行为主体参与，依据正式的法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范，通过协商谈判、资源交换、协调互动，确立认同和共同的目标，对涉及居民切身利益的公共事务进行有效的管理，从而增强社区凝聚力、增进社区成员福利、推进社区全面发展的。目前，学术界普遍认为社区治理不仅是国家权力的实施或福射，更是社会成员的自我管理并以此与行政权力融合或者在某种程度上消解强势行政权力的过程。社区治理强调治理主体的多元化和治理方式的多样性。在社区治理过程中，多元主体通过公开讨

7、论、平等协商等方式反映自身利益或公共利益诉求。基于对现有文献的理解和分析，笔者提炼出社区治理的内涵：在接近居民生活的地理空间内,不同公私行为主体依据正式法律法规或非正式的公众愿意接纳和认同的规范，依托治理主体的多元化和治理方式的多样性，共同应对社区居民切身利益的公共事务进行有效的管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。“村改居”社区作为一种“过渡型”的社区，治理过程和模式等方面与传统的农村和城市社区相比具有明显的差异和不同，仍然处于不断摸索的阶段。从我国现行的中华人民共和国城市居民委员会组织法(以下简称“居民委员会组织法”)和民政部关于在全国

8、推进城市社区建设的意见等法规精神来看，“村改居”是一项系统工程，它具体是指在撤销原有的行政村体制下，设计一套包含“土地权益、债权债务、基层组织建设与管理，以及基层居民社保等关系”的体系。“村改居”社区管理的主要内容包括六个方面：撤销行政村改成社区居委会；依法征用集体土地转变为国有；集体资产的股份制改革；原集体用房和私房的产权所有化改革；农转非后与市区居民同等的权利和义务。关于“村改居社区治理范围与区位的界定，学术界持有不同观点，有研究者将“村改居”社区主要界定为位于城区，特指在城市化进程中被城市建设所包围的“城中村”，有研究者将“村改居”社区限定于城市边缘区域，或特指在城乡结合部开展“村改居”

9、建设工作的社区，也有部分研究者认为“村改居”社区包含上述两种区位类型。本文的研究是基于对上述两种区位类型的研究。二、“村改居”社区的独特性在社会转型、城乡一体化建设历史潮流下，传统的农村社区在城市化的影响下发生了一系列的非农化变迁，形成了其特有的独特性，“村改居”社区在建设过程中延续了一般社区的基本构成和主要特征，但作为城市化进程中“过渡型”的产物，又有它独有的属性，具有与纯粹状态下的城市社区和农村社区所不同的特点。(-)城乡结合的物理空间“村改居”社区大多位于城区或城郊结合带，是城市范围不断拓展的直接产物，加上城市工商业的边缘化拓展趋势，位于城市郊区的农村也发生了变化，逐渐由传统的农业主导向

10、第二三产业转换，随之改变的是大量农用土地被征用，进行工业建设和商业开发，村庄的建筑外貌和空间发生巨大的变化。例如原有的耕地被大规模的开发，纷纷建起厂房，办起企业。另外，很多村民利用自己的宅基地，违规修建七八层的高楼出租，由于缺乏科学统一的规划，建造的房屋让整个社区显得非常杂乱，形成了“村改居”社区半城半乡的过渡型景观，具有明显的城乡结合物理空间特征。（二）“亦城亦村”的生活场域“村改居”后，无论是从管理体制、还是居民身份，都已经纳入了城市街道的统一管理中，“村改居”社区从法律意义上已经属于城市社区。由于是从农村社区过渡而来，其受现代城市文化巨大影响的同时，还留有传统农村社区的诸多特点，具有明显

11、的城乡二元性：一是在社区组织结构、管理方式、管理思维等方面虽然逐步向城市社区靠近看齐，但仍带有农村社区的深刻印记。例如“村改居”之后的社区居委会管理人员的工作方式并没有发生实质性的改变，仍保留原有农村社区的管理模式和治理特点。工作理念中对于“村改居”的认识也仅仅在“管理体制的转变”而已。二是居民的生活方式和交际网络带有明显的传统和现代的交叉性特征。“村改居”社区的居民大都是由村民转变为市民，随着收入水平逐渐的提高，这部分人的物质生活水平与城市居民非常接近，但是在生活理念、方式和行为上还保留着农村社会的深深烙印。社区多数居民的社会交往范围较窄，社会生活圈子相对固定封闭。在长久的生活实践和个体村落

12、社会化基础上形成传统的“生活场域”，具有强大的“惯习”力量，在一定程度上阻挡着城市化浪潮对传统的侵袭。（）居住人口结构复杂、流动性强“村改居”社区的居住人口结构较复杂，流动性强，主要体现在两个方面：一方面是原社区居民逐渐分化为不同的阶层群体，在城市化和社会转型的进程中，“村改居”社区中的居民由于就业领域和生活方式的差异，随着时间的推移，居民群体也逐渐形成了不同的层级，依据收入水平的差异，高收入群体逐渐融入到城市社区，多数高收入群体移居到附近成熟的城市社区，成为真正意义上的“城市居民”。但同时仍保留着原来的“村籍”，拥有自己的宅基地并分享集体经济发展带来的红利。另外一部分群体则依靠自有的宅基地来

13、获取收益，例如“包租公（婆）”等就是形容这一批群体。这两个差异较大的群体也恰恰体现社会转型对阶层分级的影响。另一方面体现在日益增加的外来人员构成上，“村改居”社区中本地人口与外地人口严重倒挂现象突出，由于相对较低的房租和生活成本,“村改居”社区吸引了大量的外来人员居住。与传统社区相比，“村改居”社区大量高流动性的外来陌生人口也导致了社区居民交往的低频性，社区内部不同群体之间界限分明，本地人与外地人，不同地域的外地人之间，无论交往频度还是交往深度都比较低，由于在社区层面缺乏居民沟通交流的正式机制和平台，造成了社区公共空间的紧张和生活共同体意义的缺失。（四）纷杂繁多的社区管理作为城市流动人口的集中

14、聚居区，“村改居”社区在日常的社区治理中，面临着比农村社区和城市社区更多的困难。农村社区是熟人社会，村民社会关系简单，社会交往稳定持久。城市社区建立在现代社区管理结构和体制之上，居民来自不同的地方但相互关系独立简单，政府对城市社区的资源投入也相对较多。“村改居”社区由于地域的限制和历史的因素，在发展过程中也受到制约。例如社区发展所需要的公共资源和空间不足，加上社区中居住群体特征的差异、流动性强和复杂性高等特征，使得社区治安、环境卫生管理方面都存在诸多问题，上述存在的问题为社区管理的衔接和转换带来了较大的困难。传统的农村社区管理由党组织、村委会和集体经济管理组织三个机构构成，但是“一套人马”，“

15、三位一体”是大多数农村社区目前的管理运行形式。随着“村改居”的进行，居委会和经济管理组织之间的职能被分开，基层社区的公共权力被重新分配，居委会在开展社区管理和服务过程中，所需要的经费仍由村集体经济供给，而村集体经济的管理是独立于居委会之外的另一个组织，继而造成基层组织管理权和财政权的分离，引发权、责、利的掣肘与冲突。三、“村改居”社区面临的治理困境（一）集体经济发展困局:产权不清与经营障碍“村改居”后，原村委会的建制和农村管理体制被撤销，取而代之的是依照居委会组织法产生的居委会管理体制。在此过程中，农村原有的集体资产如何处置成为横亘于“村改居”社区治理的难题。一是集体经济的产权归属问题。“村改

16、居”是对村民集体利益的一次重要重新分配，因此必然会触及到村民的核心经济利益。目前许多地方的“村改居”社区在处置集体资产时采取股权固化的政策设计，但股权固化的实际操作却困难重重，集体资产难以有效量化，股东身份难以明确界定。二是集体经济的组织经营问题。农村集体经济担负着发展经济、股份分红和提供农村公共产品三大职能，但是传统的农村集体经济组织形式和经营方式限制了其进一步的发展11。三是集体经济的功能地位问题。“村改居”后，农村集体经济组织发展的方向是成为专业的市场主体，参与正常的市场竞争。但与此同时又要承担绝大部分的社区公共事务管理和公益事业发展费用，严重制约了社区股份合作经济组织的健康发展。（二）社区治理体制转换:权责不清与适应困难“村改居”之后的村委会改为居委会，带来社区治理体制的变化，“村改居”社区在组织体系方面有着自身的特殊性。社区治理在组织架构方面，如社区党组织、居委会、社区服务中心等与集体