PPP项目绩效评价工作操作要点.docx

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1、PPP项目绩效评价工作操作要点PPP项目绩效评价工作操作要点中华人民共和国预算法实施条例（国务院令第729号）第二十条：预算法第三十二条第一款所称绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。”据全国PPP综合信息平台管理库项目2023年3月报，2014年以来，累计入库项目10,079个，投资额15.6万亿元。累计签约落地项目7,236个，投资额11.8万亿元，落地率71.8%。累计开工建设项目4,383个，投资额6.8万亿元，落地项目开工率60.6%。目前，河南省管理

2、库项目815个，投资额10420亿元。随着数千个，投资体量十万亿级的PPP项目落地及运营，作为政府付费必要前提条件之一的绩效评价工作逐步成为PPP项目管理工作的突出工作内容。熟悉PPP项目绩效评价工作操作流程，掌握PPP项目绩效评价工作操作要点，是每一个PPP从业者的基本要求。一、相关法规政策依据1 .中华人民共和国预算法2 .中华人民共和国预算法实施条例（国务院令第729号）3 .中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见4 .财政部关于贯彻落实中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见的通知（财预2018167号）5 .财政部关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知（贝才预202310

3、号）6 .财政部关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知（财金202313号）7 .关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见（财预C20236号）8 .财政部第三方机构绩效评价业务监督管理办法（试行）（征求意见稿）另外，还有一些相关的地方性的规定：9 .江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知（苏财金2023105号）二、绩效评价是PPP项目合同履约管理的一部分政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金202313号）（以下简称“13号文”）第二条规定，PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果

4、应用等项目管理活动。因此，绩效评价工作是PPP项目绩效管理工作的一部分，是项目管理活动。绩效管理工作的范围除了绩效评价之外，还包括绩效目标和指标管理、绩效监控及绩效评价结果应用等其他项目管理活动。而根据13号文第十七条的规定，项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。PPP项目“落地”，一般认为，主要标志就是PPP项目合同的签署，到此采购阶段结束，进入项目执行阶段。之后，政府方，主要是实施机构需要对投资人或项目公司的履约管理情况，对照PPP项目合同的约定进行监管。P

5、PP项目合同，甚至包括更前期的“两评一案”、招标文件、投标文件等项目资料中，设置的有关绩效目标和指标管理、绩效监控及绩效评价结果应用等的相关约定内容，需要通过绩效评价，并结合评价结果来落实、兑现。因此，绩效评价工作贯穿于整个合作期，包括建设期和运营期及后续移交过程。绩效评价工作涉及对整个项目资料的梳理、应用，最后得出项目执行情况优劣的评价结论，并进而与政府付费关联。在评价过程中，既是对项目前期执行情况的“回头看”，也是对PPP项目合同执行情况的一次双方“对帐”，是政府方对投资人及项目公司履行PPP项目合同的分阶段、按期进行的全面履约“检查”，其实质是对PPP项目合同履行情况的管理。三、绩效评价

6、是PPP项目政府付费的前提1.中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（2018年9月1日）：三、构建全方位预算绩效管理格局。（三）实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。（四）实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理。（五）实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理。（七）强化绩效目标管理。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。2.13号文：第十三条编制政府付费和可行性缺口补助PPP项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。使用

7、者付费PPP项目参照执行。基于前述政策文件规定及预算法规的要求，当前，各地将PPP项目的绩效评价工作开展及评价成果作为PPP项目涉及的政府付费纳入预算的前置条件。所有PPP项目涉及政府支出的，必须先完成绩效评价，根据绩效评价结果计算出政府的支出责任后，启动纳入预算的工作后续程序。四、绩效评价操作流程1 .相关规定目前，与PPP绩效评价工作直接相关、明确规定绩效评价工作程序的文件主要是财预202310号文与财金202313号文。其中，10号文适用于所有涉及预算资金及相关管理活动的项目（含PPP项目），13号文专门适用于PPP项目。关于绩效评价操作流程的主要规定如下：（1）财政部关于印发项目支出绩

8、效评价管理办法的通知（财预202310号）第二十二条财政和部门评价工作主要包括以下环节：（一）确定绩效评价对象和范围；（二）下达绩效评价通知；（三）研究制订绩效评价工作方案；（四）收集绩效评价相关数据资料，并进行现场调研、座谈；（五）核实有关情况，分析形成初步结论；（六）与被评价部门（单位）交换意见；（七）综合分析并形成最终结论；（八）提交绩效评价报告；（九）建立绩效评价档案。（2）关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知（财金202313号）第十九条PPP项目绩效评价工作通常按照以下程序进行：（一）下达绩效评价通知。项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前5个

9、工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。（二）制定绩效评价工作方案。项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案，内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。（三）组织实施绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价工作方案对PPP项目绩效情况进行客观、公正的评价。通过综合分析、意见征询，区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果。对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司（社会

10、资本）绩效评价结果。（四）编制绩效评价报告。PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正，内容通常包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。（五）资料归档。项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料，主要包括绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。（六）评价结果反馈。项目实施机构应及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈绩效评价结果。2 .项目实务中的操作流程PPP项目绩效评价工作中，在前述法定基本程序的基础上，需要衔接

11、当地政府的决策程序。经与当地政府决策程序“镶嵌”衔接后，实务操作流程一般优化为：(1)实施机构通过政府采购确定第三方机构在此过程中，实施机构需要向政府进行请示，即主要说明拟开展某具体PPP项目绩效评价工作，且需要委托第三方中介机构进行协助，需要政府明确涉及的第三方服务费用来源。经政府同意后，实施机构按照政府采购程序选定第三方机构。(2)第三方机构“进场”开展准备工作第三方机构通过政府采购获得协助实施机构开展绩效评价工作的供应商资格后，即可结合现行政策文件要求及项目实际情况，协助实施机构开展具体PPP项目绩效评价的准备工作。准备工作主要包括：全面了解项目前期情况，收集项目前期资料(项目可研、“两

12、评一案”、招投标文件、PPP项目合同、双方往来重要函件资料等)，了解项目执行情况，特别是项目执行过程中出现的偏差与问题。这期间需要与实施机构、财政部门、投资人及项目公司进行大量反复的现场沟通交流与确认，把事情完全搞透。(3)形成绩效评价工作方案草案并完成评审在与各方沟通的基础上，由第三方机构形成具体PPP项目绩效评价工作方案草案，由实施机构组织专家评审，视项目和当地实际情况，实施机构可邀请财政部门、行业主管部门、项目后期使用单位等相关部门参加。第三方机构根据专家及各相关单位提出的意见继续完善工作方案。根据13号文第十九条的规定，绩效评价工作方案评审是必须的法定程序。但对如何具体进行评审，评审专

13、家的资质及组织的要求，并没有具体的规定，由实施机构自行掌握。(4)实施机构将PPP项目绩效评价工作方案报本级人民政府进行审批一般情况下，政府会将实施机构报送的工作方案发相关部门(主要是财政、发改、司法及行业主管部门)提出意见。如有意见，实施机构需要与相关部门进行沟通，由第三方机构进一步完善工作方案。实务操作中，为提高工作效率、避免可能出现的反复，在方案进行专家评审环节，建议由实施机构邀请相关部门及早介入、及早参与，把问题和意见消化在方案形成阶段。(5)绩效评价考核打分政府对工作方案批复后，实施机构根据正式批复的工作方案，在第三方机构的协助下，组织对项目进行考核打分。实务操作中，一般需要把握以下

14、几个方面：由实施机构指派本单位人员进行打分，建议同时邀请相关单位、专家共同组成打分小组。在考核打分之前，根据13号文要求，实施机构至少提前5个工作日通知项目公司，要求其做好项目现场查验准备、提前准备暂时性办公场所，根据政府批复的绩效评价工作方案逐项准备考核资料，指派熟悉项目的人员做好与打分小组的解释、沟通等工作。打分期间，根据政府批复的工作方案，由打分小组成员评分，对项目公司提供的考核资料逐项查验、逐项打分，特别是要明确扣分分值、扣分原因，也要确保PPP项目合同中的未能正常履行的义务条款有明确、合理的反映；在打分完毕后，建议征求项目公司对扣分项目的意见，与打分小组进行解释、沟通，并提供相应佐证

15、材料，以避免打分时可能出现的遗漏或片面性，同时也能提高评分的可接受性。打分结束后，由评分小组成员对打分结果签字确认。(6)第三方机构形成绩效评价报告草案绩效评价报告是对整个绩效评价工作的过程进行详细阐述。该报告需要经过相关主管部门与财政部门的复核。对于复核的具体形式，目前没有明确的规定。在项目实践中，主管部门、财政部门有些会要求出具专家意见或进行专家评审。(7)报请政府批准绩效评价报告绩效评价报告及根据绩效评价情况测算的政府付费报政府批准。政府批准后，按照批准的内容将相关费用启动纳入预算的程序。(8)投资人与项目公司需要全程参与整个绩效评价工作的推进过程，也是政府、实施机构、行业主管部门、财政部门、司法部门与投资人、项目公司全程互动、反复沟通的过程。为避免政府方及委托的第三方机构编制的实施方案，组织的绩效评价及后期的绩效评价工作报告不能得到投资人、项目公司的配合与认可，进而导致政府方与社会资本方之间因绩效评价工作产生直接的冲突进而引发不可控制的纠纷，在实务工作中，投资人、项目公司需要全过程的参与、知情，以更好地促进项目推进。五、当前项目实践中普遍存在的程序性问题及处理建议随着PPP项目陆续进入运营期，绩效评价工作也相对显得紧迫，特别是对于急于完成绩效评价获得政府付费的投资人一方，显得更为急迫，当然也更为主动。由