浙江省土地综合整治经验与启发.docx

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1、核心提示本文基于浙江省的探索与实践，分析了全域土地综合整治在全域综合性、时空统筹性、多元融合性等方面理念创新的特点，总结了浙江省在实施中协同工作、指标交易、科技赋能等保障机制，并从空间维度、时间向度、治理效度方面提出了启示与建议。浙江省地处我国长三角地区，人多地少，素有“七山一水二分田”之称。作为我国经济强省，其较早开始面临资源约束趋紧、发展空间受限、环境质量退化等现实问题。为破解这一困境，浙江省于2003年提出“千村示范、万村整治”工程。2018年，在总结该工程经验基础上，浙江省率先启动全域土地综合整治试点，并出台全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划。3年多来，全省共批准实施3批599

2、个全域土地综合整治工程，整治土地超1140万亩，建成高标准农田33万亩，盘活存量建设用地14万亩，在改善生态环境、缩小城乡差距、提升乡风文明等方面取得了显著成效。理念创新整治内容的全域综合性。新时期土地整治是保障粮食安全、促进城乡融合的重要抓手，是推进农村有机更新、实现农业农村现代化与乡村振兴战略的重大平台。相比于传统土地整治，浙江省全域土地综合整治以乡镇为整治推进单元，以“山水林田湖草沙”全要素为整治对象，彻底转变了以局部单个项目进行整治的形式。于作用范围与对象而言，其更加凸显出“范围全域”与“对象综合”两个关键词。整治过程的时空统筹性。全域土地综合整治本质在于：一是从内容上整体优化乡村“要

3、素一结构一功能”；二是从时间上促进乡村发展可持续。浙江省将全域土地综合整治效果与“乡村用地数量与质量，以及乡村生态、产业与文化”5项内容深度挂钩，针对整治流程构筑起“前期规划、中期评估、后期监测”的全生命周期整治观，既具有协调乡村用地与格局的空间统筹功能，又兼具促进代际可持续发展的时间统筹功能。整治目标的多元融合性。传统农村土地整治重点聚焦于地块调整与拆旧建新两方面内容，目标是通过优化用地结构，保障粮食安全与经济建设，本质上是“以地为纲”。而全域土地综合整治在传统目标的基础上，强调了人文情怀与山水脉络的有机融合，更为重视整治后的乡村功能与生态价值。从“乡村振兴、城乡融合、高质量发展”目标进行考

4、量，整治工程既要兴旺产业、保育生态、高效治理，做实乡村振兴极，又要实现城乡之间异类等值、互利互惠，搭建城乡融合体。因此，全域土地综合整治并非以实现单一目标为导向，而是希望通过整治实现生产、生活、生态等多重综合目标。实践特点以村庄规划为引领，打造系统工程体系。开展整治前，浙江省要求各地根据原乡（镇）土地利用总体规划、生态环境保护规划等确定的目标与规模，统筹编制“多规合一”实用性村庄规划，并纳入国土空间规划体系，作为全域土地综合整治、用地审批、核发乡村建设规划许可的基本依据，以期通过规划编制引领整治的高质量实施。在工程设计上，全域土地综合整治沿袭了传统土地整治中的优良工程，包括农田平整、沟渠建设、

5、机械化农地、缓冲带设计等，并在此基础上更系统地打造出“3+X”整治工程体系。具体而言，“3”是为保障粮食安全、生态安全与实现城乡异类等值所设计的农用地整治、建设用地整治、乡村生态保护修复等3项基础任务。“X”为瞄准3项基础任务的若干可选工程。其中，针对农用地的主要工程包括垦造耕地（旱改水）、耕地质量提升、高标准农田建设、农田交通水利设施配套与宜耕后备土地资源开发等；针对建设用地的主要工程包括土地流转、乡村低效建设用地复垦、现代农业园区建设与零散企业腾退等；针对乡村生态保护修复任务的主要工程包括道路水系林带整治、历史文化村落保护、基础服务设施建设与废弃矿山生态修复等。以村庄特征为基础，探索靶向施

6、策设计。为避免出现“千村（镇）一面”的情况，浙江省因地制宜地编制全域土地综合整治方案。对于“近郊贴城”、有一定产业基础的村庄，其整治工程大部分是按照盘活低效用地、促进产业转型与城乡融合发展的思路，并结合治水“剿劣”、配套基础设施建设等相关工程制定方案；针对历史文化悠久、自然环境优美，但因过去内部环境较差、基础设施落后等原因导致发展受限的村庄，一般是以开展特色保护修复、美丽乡村建设，推动全域乡村旅游；针对交通区位较差、经济发展水平较低、人口流失严重的村庄，其整治方案以实施生态移民搬迁为突破口，对原村落进行统一复林、复耕，在县城周边或中心镇统一规划建设新安置集聚村，推进人口集聚、土地集约、生态复绿

7、；针对其他现有中心村和继续保留的一般村庄，其整治主要结合村庄禀赋，重点拆除“一户多宅”与违法建筑，实现乡村内部改造提升，并通过耕地连片建设与绿色产业引进方式，大力发展现代观光农业与循环经济。以民生诉求为根本，鼓励多元主体共治。浙江省全域土地综合整治实践过程致力于坚持政府搭台、农民主体、社会参与。一方面，对整治涉及的村庄规划、建设用地规划选址、土地权属调整、指标调剂和收益分配等与农民权益直接挂钩的事项，必须经村民代表大会90%以上同意。另一方面，政府通过采取建房用地报批税费减免、弱势群体资金补助形式，进一步维护农民利益。在此基础上，浙江省还不断创新整治投融资模式，积极引导其他社会主体参与整治。具

8、体做法包括：一是搭建全域土地综合整治实施平台，通过向借款人优先流转农用地经营权、优先租赁因整治进城落户退出的宅基地房屋使用权，鼓励有条件的企业与个人为整治工程注入资本；二是加大金融支持整治力度，通过以整治节余增减挂钩指标质押方式向银行进行融资贷款，鼓励金融机构参与，拓宽整治资金来源渠道；三是率先开办线上“土地超市”，结合年度土地出让计划以及批而未供与低效闲置土地数据，并通过相关公众号及时共享信息，实现土地供需主体精准对应，进一步盘活存量与低效用地，提高整治效益。保障机制构建“多跨协同”工作机制。为提升整治管理效能，浙江省从横向维度建立了发展改革、财政、自然资源、生态环境、林业等跨部门协同机制，

9、从纵向维度建立了“省一市一县一乡”四级联动工作格局。其中，省级层面，成立由常务副省长任组长，自然资源厅、农业农村厅、发展改革委负责人为成员的领导小组，负责统领全省实施农村全域土地综合整治；市级层面，形成以市长任组长，农林、财政、水利、环境等相关部门组成的领导小组，进行统一指挥与协调；县级层面，建立主导整治的工作专班，负责具体方案编制；乡镇层面，负责整治工程的具体实施。出台指标交易激励政策。浙江省于2018年出台关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见，明确了4项保障与激励措施。一是实行永久基本农田整备区制度，要求整治时将项目区周边零散耕地等纳入整备区。二是优化土地利用规划和布局，允许项目区

10、提留不超过建设用地复垦面积的20%,作为规划新增建设用地指标。三是实行新增建设用地计划指标奖励，对工程验收合格的项目区按新增耕地面积的1/3奖励新增建设用地指标。四是优化城乡建设用地增减挂钩政策，在确保县域内耕地数量与质量平衡的前提下，允许整治产生的节余指标以不低于每亩50万元的最低保护价格在省内调剂使用。同时,综合评估各地每年整治项目实施效果，对评为省级示范项目的地区给予相应资金奖励，这也为鼓励地方参与整治提供了重要保障。强化科技赋能整治全程。为确保整治项目易管理、整治效果可评估，浙江省要求区（县）部门在编制方案时与规划建设、乡村治理等相关部门和专家开展论证，并以国土空间治理数字化改革为契机

11、，积极开发全省国土空间生态修复项目监管系统，将全域土地综合整治与自然资源“一张图”紧密衔接，实现整治项目从立项、实施到验收全过程成果的信息化管理。同时，率先在宁波市、湖州市德清县等地以试点形式建设集成国土空间功能、权属等核心信息的“空间码”，贯穿自然资源监测、耕地保护与全域土地综合整治等全环节，实现“以码为链”的全域土地综合整治业务协同和全生命周期监管。启示与建议浙江省全域土地综合整治在组织、规划、工程、政策等多方面取得了突破，为提高整治全过程的科学性与效益性奠定了重要基础。笔者认为，立足浙江省经验，全域土地综合整治应基于多角度进行统筹考虑，推动实现整治“一子落”、国土空间发展“全盘活”的目标

12、。空间维度：以国土空间规划为引领，结合宏观区域功能与微观村庄特征开展差异化整治。我国国土空间规划的战略定位与不同地区乡村功能障碍的显著差异，共同决定了全域土地综合整治在全国范围内的实施开展不能“一刀切”。因此，“浙江模式”在不同地区的借鉴过程应各有侧重。笔者认为，从宏观层面看，在东南沿海发达地区，整治工程应重点保障农村产业发展用地，推动城乡融合与产业链融合；在东北等以农业生产为核心的地区，应致力于保护黑土资源，提升亩均效益，进而逐步实现农业现代化；在西北与青藏高原地区，应重点进行生态保育修复，改善生态交错区植被稀疏、风蚀与水蚀等突出问题，以提高区域生态系统抵抗力与恢复力。从微观层面看，整治工程

13、应立足于乡村地域单元的整体性，瞄准乡村全要素，根据村庄本底条件与功能障碍采取差异化整治手段，有效解决乡村生态退化、经济凋敝、文化消逝等各类问题，争取“整治一片成一片”。时间向度：消除过去旧账、避免潜在新账，做实整治全生命周期管理。笔者认为，对于空间与功能严重受损的地区，全域土地综合整治应遵循人工干预叠加自然恢复的原则，严格甄别问题，在整治前设定科学整治方案与多元模式，在整治过程中定期评估，在整治后加快跟进后续产业，实施长期动态监测,尽快消除“旧账”。对于乡村地域功能良好的地区，全域土地综合整治应侧重保护与发展，尽可能避免“新账”。一方面，要对未来可能制约乡村高质量发展的潜在因子进行识别，尽量采

14、用基于自然的解决方案进行保护与恢复；另一方面，应充分利用好地区龙头企业对乡村产业发展的重要作用，发掘乡村多元价值，持续推进农村一二三产业融合发展。同时，对于整治流程，应改变“形式化”监管方式，大力推动科技创新，集成一批适用全域土地综合整治工程的新技术与新装备。如，探索构建基于空间位置与业务信息的整治项目“空间二维码”,提升项目报批、审查、监管效率，实现整治全过程信息留痕。治理效度：聚焦农民权益，创新制度设计，推动实现可持续的整治。笔者认为，作为乡村振兴与乡村建设的重要手段，全域土地综合整治应始终坚持自下而上，以农民为主体，充分尊重农民意愿。在此基础上，通过机制创新，引导农民深度参与整治过程、享受整治成果红利，推动实现可持续的全域土地综合整治。一是健全市场化运营机制，通过探索财政补助、绿色信贷、税费减免等方式，充分发挥金融机构、政策银行和社会资本对乡村全域土地综合整治的支持作用；二是完善整治收益分配机制，积极探索契约型、分红型、股权型等多种联农带农模式，让农民充分享受到集体资产整治后的增值收益；三是探索整治过程中的产业链打造机制，充分依托乡村特色资源与优势资源，推进产业生态化与生态产业化，同时考虑引入整治全过程工程咨询服务，探索“融资+工程承包+后续运营”等一体化推进方式，促进乡村发展由“被动输血型”转为“持续造血型”。