自然资源资产损害赔偿案例法律简析.docx

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1、导读一、自然资源资产损害赔偿的重要性二、自然资源资产损害赔偿的现有法律规制三、自然资源资产损害赔偿的案例四、自然资源资产损害赔偿的制度完善过程自然资源资产的不仅仅在于生态价值领域，全民所有自然资源资产损害赔偿制度是在统筹推进自然资源资产产权制度改革背景下，为履行所有者职责、维护所有者权益而探索的一种专门针对自然资源资产损害的救济手段。对于自然资源资产，集体或个人所有的自然资源可依据自然资源管理相关法律维护权益，但全民所有自然资源资产损害只能依据自然资源管理相关行政手段，无法体现自然资源的资产性质，影响自然资源所有者职责的履行，没有救济的权利是不完整的，建立自然资源全方位的赔偿体系是自然资源保护

2、的重中之重。党的二十大报告明确提出，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。二十大报告提出全面建设社会主义现代化国家的内在要求，“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”为了建设社会主义现代化国家，自然资源损害赔偿体系的完善和建立是自然资源治理的必由之路。自然资源资产损害赔偿的重要性我国生态环境损害救济有三种方式：一是以行政处罚为依托的“行政恢复责任”制度体系。由生态环境管理部门作为监管者，并由其根据相关法律规定对违法者进行相应的处罚，包括“消除污染，采取

3、治理措施”等相关的行政命令，这种行政处罚下的生态环境修复是以警示为基础的。二是发展较为成熟的环境民事公益诉讼。破坏生态环境的违法行为将由适格原告提起环境民事公益诉讼，请求司法机关作出修复生态环境或赔偿修复费用等判决。三是不断发展完善的生态环境损害赔偿相关规定。全民所有自然资源资产损害赔偿有其特殊性，自然资源部明确履行行政监管与所有者权益维护双重职责。全民所有自然资源资产的特殊性，保护这个法律客体需要既体现对财产权的救济，也要体现对受损生态环境即“公益”价值的救济。在生态环境损害赔偿制度中，体现的是“公益”价值，无论是通过环境资源行政处罚抑或是通过相关司法程序都能实现生态价值的维护。自然资源管理

4、部门作为生态环境损害诉讼的赔偿权利人要求对受损的生态环境进行修复，是实现国土空间用途管制和生态保护修复职责的体现。现有相关制度也无法直接体现对两种职责的同时维护。因此，自然资源资产损害赔偿制度建设是未来工作的重点。赔偿权利人依法开展全民所有自然资源资产损害赔偿是以全民所有自然资源资产所有权委托代理制度为依托的，将全民所有自然资源资产损害赔偿作为其具体内容之一进行落实是未来社会主义现代化建设的重要方面。自然资源资产损害赔偿的现有法律规制中华人民共和国民法典明确“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿”。第一千二百三十五条明确了生态环境损害赔偿的相关费用“违反国家规定造成生态环境损

5、害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”党的二十大报告提出现代化国家内在要求保护自然，自然资源的损害赔偿制度是现代化法制的必备要件。习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上的讲话指出，用最严格的制度和最严密的法治来保护生态环境，要提升制度创新的速度，加强制度执行力度，要让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。2019年，中共中央办公厅、国务

6、院办公厅印发关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见，指出“强化自然资源整体保护：积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为,强化自然资源资产损害赔偿责任”，明确对自然资源资产的损害行为要承担赔偿责任。2019年，最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）指出，“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”，明确了全民所有自然资源资产所有权人提起生态环境损害赔偿诉讼的原告资格。全国生态环境保护工作会议提

7、出“加快构建现代环境治理体系。不断深化省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，持续深化生态环境损害赔偿制度改革”，对生态环境损害赔偿提出了新的要求。中央办公厅、国务院办公厅印发的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案，将全民所有自然资源资产所有者职责界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。无论是作为所有者职责履行主体的自然资源部还是作为代理履行主体的省级政府、市地级政府，都肩负行政和民事双重职责，当全民所有自然资源资产遭受损害时，所有者职责履行主体及代理履行主体都要承担对全民所有自然资源资产损害发现、核实、追偿和报告责任，为依法维护所有者权益，其可以在诉讼中

8、作为原告依法请求赔偿。自然资源资产损害赔偿现阶段是依据中华人民共和国民法典的规定，结合自然资源资产所有权委托代理制度，从自然资源所有者民事权利角度，利用司法制度对自然资源资产损害进行处置的管理方式，是对履职主体承担责任和自然资源资产占有、使用、收益、处置的全过程管理。自然资源资产损害赔偿的案例实践中，自然资源资产损害案例不多，仅有个别生态环境损害赔偿诉讼案例涉及自然资源资产损害赔偿。如，河北自然资源系统首例生态损害赔偿案件。2019年4月，河北省再现堪比“曹园”更牛的“袁府”一文引发社会广泛关注。经调查，“袁府”项目建设主体是曲周县桂昌敬老院有限公司，主要为曲周县第四暄镇村民提供养老服务。20

9、16-2018年，该公司违法占用第四瞳镇寺头后街村西、杏园村南54.23亩土地进行建设。经邯郸市自然资源和规划局组织鉴定，项目毁坏耕地约42.57亩。案发后，当地政府迅速依法依规对“袁府”进行了拆除和复垦。2019年5月，毁坏耕地复垦验收组出具了“已基本复垦到位，具备种植条件”的验收意见，但赔偿义务人始终未赔付复垦修复等费用。河北省自然资源厅在调查核实的基础上，直接启动自上而下赔偿工作机制一一印发关于对曲周县“袁府”项目启动生态环境损害赔偿工作机制的通知，并现场督导邯郸市自然资源和规划局会同案发地政府，积极与赔偿义务人进行磋商。按照“谁损害、谁承担修复责任”的原则，推动赔偿义务人签订了生态环境

10、损害赔偿协议。2023年12月，赔偿义务人将拆除违法建筑、垃圾清运和土地平整等费用合计48.9万余元赔付到位。该案例没有经过司法体系，通过行政层面通过协议的履行解决了生态修复的问题，对自然资源的损害进行了经济赔偿。江西法院审理的破坏性攀爬三清山巨蟒峰案，被告人采取打岩钉方式攀爬世界自然遗产三清山巨蟒峰，在刑事案件中被以故意损毁名胜古迹罪追究刑事责任，同时在环境民事公益诉讼中，被判令赔偿生态环境损失600万元。该案的审理通过刑事和民事来保护了自然资源资产被损害的情况进行救济。自然资源资产损害赔偿的制度完善过程2015年，中办、国办印发生态环境损害赔偿制度改革试点方案，在吉林等7个省市开展试点。经

11、两年试点探索后，2017年，中办、国办印发生态环境损害赔偿制度改革方案（以下简称改革方案），提出自2018年起，在全国试行生态环境损害赔偿制度；到2023年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。2023年实施的中华人民共和国民法典，明确规定生态环境损害赔偿责任，将改革成果上升为国家基本法律。依据中华人民共和国民法典中华人民共和国环境保护法等上位法，制定了生态环境损害赔偿管理规定。该规定对各部门进行了分工，生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，会同自然资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家林草局等相关部门负责

12、指导生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果评估等业务工作。科技部负责指导有关生态环境损害鉴定评估技术研究工作。公安部负责指导公安机关依法办理涉及生态环境损害赔偿的刑事案件。司法部负责指导有关环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生健康委会同生态环境部开展环境健康问题调查研究、环境与健康综合监测与风险评估。市场监管总局负责指导生态环境损害鉴定评估相关的计量和标准化工作。最高人民法院、最高人民检察院分别负责指导生态环境损害赔偿案件的审判和检察工作。近年来，生态环境部和国家市场监督管理总局联合发布了生态环境损害鉴定相关的多项标准，加快健全生态环

13、境损害鉴定评估技术标准体系，生态环境损害鉴定评估技术指南生态系统第1部分：农田生态系统（征求意见稿）生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第3部分：恢复效果评估（征求意见稿）生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第4部分：土壤生态环境基线调查与确定（征求意见稿）都在加紧推进。生态环境损害鉴定评估推荐机构名录也在不断更新发布。生态环境损害案件具有一个共性特征，就是违法企业的行为同时可能具备既违反国家生态环境法规并构成污染环境犯罪、又因污染环境侵害他人合法权益以及环境公益等行政、刑事和民事等多重违法属性。而在违法行为人诸多法律责任的承担上，行政或者刑事制裁违法行为仅是行政责任和刑事责任的承担，实际上对已经损害了的自然资源不能保护，逐步建立自然资源资产损害赔偿的制度是保护自然资源的重要方面。综上可知，生态修复仅是自然资源资产损害赔偿的一部分，在自然资源所有权委托代理制度确立后，对于自然资源资产损害的经济损失的制度完善需要在未来的立法中重点关注，建议同社会主义现代化建设相匹配的自然资源资产损害赔偿制度，笔者建议引出惩罚性赔偿制度来提高违法成本，从而切实保护自然资源和生态环境。