园区开发背后的土地制度变迁研究.docx

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1、四是政府支配的土地增值收益捕获机制，土地转用中给失地农民不超过原用途30倍的补偿后，政府获得土地转用的全部增值。改革开放40多年高速的经济增长与快速的工业化、城市化，独特的土地制度安排与变迁路径起到非常重要的作用。土地的宽供应保证了经济高增长；地政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促进高速工业化，使中国成为世界制造工厂；利用土地的资本化和以地融资，解决了中国城市发展所需的巨额资本来源,助推快速的城市化。园区经济发展是则这一土地制度的独特安排与变迁下，经济社会发展变化的一个缩影和引擎。从沿海到内陆到沿边再到海外，从单功能区到多功能区再到综合功能区，从一种形式到多种形式再到

2、融合发展，中国走出了一条具有特色的区域经济发展道路。园区经济在促进地方经济发展、推动我国成为第一贸易大国、探索改革开放建设道路方面做出了重大贡献，但仍存在功能趋同化、自主发展能力弱、发展定位不清晰等问题。要整合资源，营造国际一流营商环境，主动融入和服务国家战略，补齐园区发展短板，推动我国园区经济高质旦ZJ1X屏里友辰。园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工o另一方面，通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。三是住房制度改革为城市政府实现土地出让收入和增加城市税收提供通道。在40余年的时间里所实现增长确为奇迹，即经济总量显著攀升、城市化率不断提升、乡村

3、人口参与城市化程度不断加深以及农业用地与建设用地面积的剪刀差等。本质上来看甚至可以将其归为改革开放40年以来的经济权利不断放开及经济活力不断释放的过程，即要素权利放开、土地的资本化进程加快、人口红利逐步延伸，正是要素管制的不断放开才造就了中国独特的“土地财政+房地产金融”发展模式，虽然其中蕴含的风险也在逐步增加。过去40多年的时间里，土地制度与房地产金融制度变革是中国工业化和城市化进程以及经济发展奇迹最为重要的贡献力量。在新一轮土地制度变革的过程中，农村集体土地用途转换、建设用地与城市群边界扩容、户籍制度改革将使得金融机构所拓展的业务空间明显放宽，也将会继续成为中国经济发展的最主要助推力量。4

4、0多年来土地制度变迁与园区发展进程的回顾40多年来，中国沿海发达地区，通过建设产业园区，迅速成为全球制造业的中心，为经济的快速发展提供了强大助力。但伴随着新的历史阶段的来临，原先推动产业园区发展的背景和因素逐渐发生变化，内外部核心瓶颈日益突出，部分负面影响可能逐步加剧，或将对产业园区下一阶段的发展造成挑战。土地资源是生产的核心要素，改革开放以来，通过建设产业园区，开发廉价的土地资源，并与大量释放的农业人口相结合，创造了中国经济在40年内快速发展的巨大奇迹。但伴随着沿海发达地区工业化带动城市化，包括工业用地在内的各类土地价格逐步上涨，对产业发展，显现出越来越明显的挤出效应，特别是沿海发达地区，在

5、价格上涨预期下，土地低效利用或大量闲置的现象逐步显现。中国的工业化进、城市化进程与土地制度安排及其变迁高度相关，且每一阶段呈现出不同的特征。1980年代以后,中国在实行改革开放的同时，工业化、城市化的大门也在逐步打开。工业化道路在国家工业化之外开辟了两个新的轨道：一个是乡村工业化，另一个是园区工业化。乡村工业化的兴起，缘于80年代初包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力需要寻找出路。受制于城市体制的锁闭和国有工业的体制低效，农民参与工业化只能在乡村突围。园区工业化的兴起源于国家创办高新技术开发区和经济技术开发区引进国外先进技术、吸引外国企业以及侨资、港资、台资投资的初衷，当各级政府看明白只

6、要划出一片土地、按照特殊的体制和政策管理以后就能“筑巢引凤”后开始效仿。尤其是在90年代初小平南巡以后，中国的工业化开始加速，掌握土地控制权的各级政府大办各类园区，甚至乡镇政府和村级组织也创办工业区。园区工业化的成气候也得益于这一时期土地制度改革的设计：一是实行所有权和使用权的分离。市县政府行使国有土地所有权，用地者按照不同用途获得年限不等的土地使用权；二是允许土地有偿使用和依法转让，1988年4月修改宪法，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院发布城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。这两

7、项制度安排对于向投资者开放国有土地使用权、保障投资者稳定预期的土地权利起到了至关重要的作用。两权分离既排除了意识形态和所有制至上论的困扰，在经济上实现了国家所有权，也给投资者吃了定心丸。1980年代中期以后，为了调动地方和企业积极性，采取财税承包责任制，地方和企业在上交定额以后可以留成剩余，这就为地方政府提供了办工业的激励。地方政府不仅允许农民利用集体土地搞工业，还实行贷款责任担保及各种支持政策促进乡镇企业发展，也通过园区低价供地和基础设施建设及各种优惠招商引资。1995年以后，中国的工业化城市化呈现出新的特征，一是工业化速度放缓、城市化进程加快。1995年以后，特别是1998年以后，各地园区

8、数量激增，开发区、工业区遍布全国各个层级，最高峰时达到6866家，规划面积3.2万平方公里，由于开发区过于泛滥，国家不得不于2003年时进行开发区清理整顿，最后保留下来的开发区共1568家，规划面积缩小到9949平方公里。园区工业化成为主导模式，为中国成为世界制造工厂做出重大贡献。结构转变出现的这些新特征，是这一阶段几项制度安排作用的结果。一是1994年分税制的实行，根本改变了中央与地方对经济增长形成的利益分配结构。对地方政府影响最大的政策是制造业税收实行中央和地方75%：25%分成，营业税、建筑业税等以及土地出让金留归地方，激励结构的改变使地方政府行为发生变化：将发展重点从工业转向城市，以增

9、加能带来地方税收的产业；将工业发展重点从乡镇企业转向园区招商引资。1995年-2002年间，与城市化相关的地方税收增加了136%o城市化加速使得地方政府可支配收入增加，从税收结构来看，这一时期增长最快的是建筑业和营业税，土地出让金由于分税制时基数太小留给了地方，在这一期间也有比较大的增长，园区发展保住了制造业税收占地方税收的较高份额，也有利于产业和人口集聚，形成与城市化的呼应。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。于是，地方政府一方面利用独家垄断的土地权力，以协议供地低价供应和以地进行园区基础设施建设，以土地招商引资，吸引人气增加城市收入，以及以企业

10、入驻产业园区换取未来税收，政府将差不多40%左右的建设用地用于工业用地，且长期压低工业用地的价格，以成本价供地。土地制度结构变迁中园区经济的实质园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工o通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。而产业园区实际上是生产行为和交易行为带来的一种空间聚集模式，一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量；另一方面，政府又通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。观察中国园区经济，土地是一个非常重要的变量，这个变量不仅影响经济运行，而且使中国的发展模式非常独特。土地在中国经济高增长中扮演着发动机的角

11、色。地租是土地所有权在经济上的实现形式，属于社会分配范畴，地价则是地租的资本化，同样是在社会分配领域形成的，并不像要素价值论或效用价值论主张的那样，是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格，就能够像其他商品一样进入市场交换。园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工o另一方面，通过土地配置于城市发展，在获取土地出让收入的同时，增加城市发展带来的税收。三是住房制度改革为城市政府实现土地出让收入和增加城市税收提供通道。如果不理解土地制度的这种独特特征，忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去40多年高增长的奥秘。在40余年的时间里所实现增长确为奇迹，即经济总量显

12、著攀升、城市化率不断提升、乡村人口参与城市化程度不断加深以及农业用地与建设用地面积的剪刀差等。本质上来看甚至可以将其归为40年以来的经济权利不断放开及经济活力不断释放的过程，即要素权利放开、土地的资本化进程加快、人口红利逐步延伸，正是要素管制的不断放开才造就了中国独特的“土地财政+房地产金融”发展模式，虽然其中蕴含的风险也在逐步增加。这套制度架构近年来的制度收益明显降低，制度成本上升，对国民经济运行的风险加大。主要表现为：经济增速下行和经济发展阶段转换以后，继续靠放土地拉增速的效力减低，一个明显的事实是，近几年随着经济增长的阶段性转换放慢，土地的需求下降，地方土地供应的增速也跟着慢下来，产业园

13、区以地招商引资的作用减低。土地制度改革最主要是要对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做出反应，对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估，并在此基础上，对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段,1998年的土地管理法规定农地变成建设用地只能通过征收的方式，而且城市的用地者使用土地，只能用国有土地。从此以后中国工业化模式进入到由政府垄断土地供应的园区工业化的模式，企业只能在政府提供的园区里面搞工业。园区工业化模式主要是为了引进外资，引进高科技。政府垄断土地一级市场，统一批租，统一搞基础设施，低成本供地，通过土地招商引资。园区工业化，实质是政府掌握

14、发展的主导权，以地谋发展。这一阶段就是靠供应工业用地来促发展，每年几百万亩的土地供应里面，40%左右是供到工业用地上。由于中国土地资源禀赋差，人均耕地很少，如果按照市场价供应土地，应该是高价，供不起那么多土地搞工业化。由于政府垄断土地一级市场，可以压低工业用地的价格，以成本价供地。40多年来中国一直是以非常低的成本供应土地，保证了工业化的发展。园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂。园区工业化使中国成为世界工厂，但地方政府低成本供地，靠土地招商引资也出现了巨大财政和债务负担。住房商品化改革使土地与经济的关系进入到第三个阶段。将土地开发权从土地所有权当中独立出来，赋予其一定的交易功能

15、，使其在相应规划法规的约束下，按照市场交易规则，在特定区域范围内，得以自由地流动。通过构建适宜的交易平台，就可以将保护区所拥有的开发权转移（销售）至增长区，增长区只需要为此支付相应的经济补偿。在这种市场化的“权一钱交易”中，政府、农地拥有者和开发商均能够从中获益，可谓皆大欢喜。具体来看，通过将经济活动引导至环境承载力较强的地区，政府实现了对特定区域开发容量的有效调控，达到了保护农业用地和生态环境敏感地带的公共目标；农地拥有者在放弃土地开发权、承担土地市场价格大幅度贬值损失的同时，也将会得到可观数量的虚拟开发权，通过在市场上进行销售，即能获得价值不菲的经济补偿；开发商则通过向农地所有者支付相应补

16、偿费用，购买额外数量的开发权进行异地开发，从而满足了项目建设更高强度的开发建设需求。同一产业越多的企业聚集于一个空间（园区），就越有利于企业所需生产要素的聚集，这些要素包括劳动力、资金、能源、运输以及其它专业化资源等等。空间内诸如此类的投入品，或者说生产要素的供给越多，就越容易降低整个产业的平均生产成本，而且随着投入品专业化的加深,生产将更加有效率，该空间企业也将更具有竞争力，也就是现在所说的“集聚效应”，这就是现在我们发展产业集聚的原因所在。土地租金的产生不仅因土地的用途和区位而生，而且因权利安排及其变迁得到创设，一般称之为制度租金。改革之前，中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度安排，不产生土地级差收益。1987年以来实行土地所有权与使用权的分离，赋予用地者更长年期和更完整的权利，既增进了土地权利的价值，又使政府的土地所有权价值得以显化和实现；通过土地的有偿使用、经营性用地、甚至工业用地的招标、挂牌