关于某某省PPP项目的调研报告：强化规范实施服务经济发展.docx

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1、关于某某省PPP项目的调研报告:强化规范实施，服务经济发展PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，对促进重大项目建设、提高公共服务供给质量和水平、缓解民间资本投资难起到了积极作用。近年来，我省PPP工作稳步推进、成效明显，但也存在PPP泛化异化、不够规范等问题，需引起高度关注。为此，我围绕如何规范实施PPP项目，去年先后赴台州、温州等地进行调研，今年又以“大学习、大调研、大抓落实”活动为契机，带领调研组到衢州蹲点调研，实地查看PPP项目实施情况，查找业务风险点，分析原因，提出对策建议。一、我省PPP工作总体情况及特点截至2018年5月31日，我省纳入财政部PPP综合信息平台管理库项目325个，

2、总投资5628.05亿元，项目入库总数、投资总额分列全国第8位和第7位，进展总体平稳有序,在风险可控的基础上较好地促进了我省经济社会各项事业的发展。1、项目覆盖面广。325个PPP项目涵盖交通、市政、文化、体育、旅游、片区开发、教育、科技、医疗卫生、保障性安居工程、政府基础设施、能源、生态环保等多个领域，其中市政工程、交通运输领域的项目数和投资额均居前两位,体现了PPP提升公共服务的基本属性，也符合我省力推“大路网”“一小时交通圈”的政策导向。全省近80个市、县（市、区）已经开展了PPP模式的应用，所有地区都有PPP项目入库，其中，温州、丽水、台州居全省项目数前三位。2、项目落地率稳。325个

3、项目中，落地项目175个，总投资2754.86亿元，落地率达54%,高于全国44.8%的落地率，居全国前列。其中我省列入财政部前四批示范项目29个，落地27个，落地率达93.1%,高于全国示范项目83.5%的落地率。3、民企参与率高。经统计，我省已中标签约项目的各类投资主体中，民营企业中标项目数及项目总投资占比均接近六成，明显高于国有及国有控股企业中标比例，也远高于财政部PPP中心统计的全国民营资本39.1%的参与率。这体现了我省拥有充裕的民间资本和相对成熟的市场体制机制优势，也反映出我省PPP项目质量、部门工作能力、政府信用、市场环境等得到社会资本特别是民营资本的普遍认可。4、支出责任总体可

4、控。根据对各地PPP项目财政支出责任台账分析，市县入库PPP项目支出占一般公共预算支出的比例均未超过10%红线，大部分市县财政承担支出比例在7%以下。总体来看，2015-2045年间，全省PPP项目支出责任总额3046亿元，居全国中游水平，年均支出98亿元，占我省2017年度一般公共预算支出的1.58%o我省PPP项目支出责任风险相对安全可控。二、需要引起关注的几个问题1、上项目有“加急”倾向。随着国家加强地方政府性债务的管控、制止地方以政府购买服务名义违法违规融资、推动地方融资平台转型，地方政府希望通过PPP模式融资推进项目建设的需求更为迫切。自财政部“92号文”发布以来，我省新入库项目13

5、4个，平均每月入库项目22.4个，入库项目数增长较快。但有的地方政府片面放大PPP项目的融资功能，重投资、轻运营；有的地方政府不考虑实际情况，对于PPP项目实施主观给予路线图、时间表，倒排时间、下达任务，要求加快入库并落地；有的以前未按照财政部规范程序实施的项目，因融资等需要要求入库增多。2、个别市县财政承担支出比例有“突破”倾向。整体上我省各地PPP项目财政承担支出比例情况良好，大部分地方在7%以下，但也有6个市县财政承担支出比例达到8%-9%,9个市县超过9%,有进一步“突破”10%上限的趋势。由于目前财政部对于政府性基金预算用于PPP项目没有刚性约束，部分财政承担支出比例已经临界的市县通

6、过大量政府性基金预算安排PPP项目支出，使支出不被统计进财政承担支出比例，这种现象在近两次PPP项目入库审核中逐渐凸显。另外,为避免财政承担支出比例超过10%而导致无法继续实施PPP项目，有个别市县还随意调整一般公共预算支出增长比例预计数，使财政承受能力论证流于形式。这种情况下，有可能使市县的财政承担支出比例统计失真，甚至使得财政支出责任不可控。3、项目融资有“难和贵”倾向。PPP项目在经历井喷式发展之后，目前进入规范管理、长效监管的阶段，国家进一步加强了PPP项目管理和金融监管，一定程度上在PPP市场里滋生了紧张乃至恐慌的情绪。有金融机构暂停对PPP项目的新增贷款，部分项目反映融资出现困难。

7、在金融机构暂缓借贷的情况下，将使已落地项目缺少资金来源，可能导致项目无法正常施工，对新项目落地也会构成冲击。同时，项目融资成本也相应地大幅上升，由于PPP模式下融资风险一般由社会资本方承担，融资成本将是社会资本不得不考量的重要因素，成本上涨有可能导致社会资本放弃投标。近段时间个别项目出现了流标情况，还有不少地方反映银行普遍拉长放款时间，部分项目融资困难。4、个别项目出现“违约”倾向。有个别早期PPP项目由于程序不到位、操作不够规范，PPP项目合同规定不清晰，在合同履约过程中出现了纠纷。地方政府早期实施的BOT项目甚至出现了财政支付延期的现象，政府履约风险初步显现,虽然这类情况暂未出现在入库PP

8、P项目中，但若出现PPP领域的政府履约风险，则将对PPP项目的正常实施产生很大影响，也会最终真正成为政府债务。极端情况下，甚至会迫使项目终止，影响公共服务的正常提供，最终伤害的是公众利益和政府公信力。三、规范PPP模式的对策和建议规范的PPP模式不仅可以缓解财政压力，还可进一步促进政府投资效率的提升，是现阶段新旧动能转换、防范化解债务、提供优质公共服务的重要途径。各地、各部门要正确处理好PPP与融资、促发展与防风险的关系，按照省委、省政府和财政部的有关要求，强化规范实施，防范潜在风险，做真PPP、真做PPP。1、统筹谋划，稳步推广PPP模式。地方政府要综合考虑各方因素，统筹各种方式提高公共服务

9、的供给水平。对于适合采用PPP模式的，结合当地经济社会发展规划和财力状况,分清轻重缓急，根据财政可承受情况，适当有序地引入PPP模式，稳步实施PPP项目，既不畏难不前，也不一哄而上，为合规且重要的项目留出空间。要积极组建PPP专门管理机构，负责本地区的PPP项目运作。建立协调机制，财政、发改、规划、国土、环保、住建、审计、监察等多个行政部门形成合力，共同推进PPP项目实施。对于落地的项目，要加强对项目公司全生命周期监督管理，督促其强化建设和运营，为社会公众持续提供高质量的公共服务和公共产品。2、强化审核，严格PPP项目入库。进一步加强对PPP项目的入库审核。对不适宜采用PPP模式的项目、仅有工

10、程建设却没有运营的项目、没有建立30%以上绩效考核挂钩的项目不予审核入库。为防止突破财政承担支出比例上限，对财政支出责任已经超过8%的市县，暂停政府付费项目和可行性缺口补助较多的项目入库。发现存在其他不合规操作的PPP项目及时要求整改，确保入库项目符合政策规定。对于已入库项目做好监督工作，督促地方按政策要求程序到位，规范实施。加大信息公开力度，督促市县及时更新信息，接受社会监督。3、加强监测，实施风险预警。建立PPP项目地方财政支出责任台账制度，进一步加强对地方PPP项目财政承担支出比例的监督。对高出财政承担支出比例10%上限的市县限制新项目入库，对接近上限的市县给予风险预警，对程序不到位、过

11、多使用政府性基金预算的进行风险提示。引导地方政府多做使用者付费类项目、审慎开展政府付费类项目。探索研究合理的PPP相关指标，进一步科学考量地方PPP运作情况，加强PPP分类指导。4、按效付费，严格履约守信。认真落实财政部政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法，指导主管部门根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府在PPP项目全生命周期中的履约能力，做好省本级PPP项目的财政预算管理工作。指导市县做好PPP项目收支预算编报工作，加强PPP项目绩效评价，根据绩效评价结果合理安排预算资金，按照合同约定向项目公司或社会资本方及时足额拨付补贴资金，防止出现履约风险。5、通力协作，营造PPP发展的良好环境。积极呼吁国家层面尽快完善法律政策，为PPP提供持续稳定的政策环境。加强对PPP宣传引导，对新出台政策及时解读，进一步稳定PPP市场信心。引导银行业金融机构坚定信心，积极向上级行争取政策支持，促进我省PPP项目融资。继续争取中央财政资金支持，实施PPP以奖代补政策，对规范PPP项目实施正向激励。加快省基础设施投资（含PPP）基金及子基金运作，积极发挥其投资引导和增信作用。