2023年宏观增量政策政策性开发性金融工具研究分析.docx

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1、核心观点：1 .政策性、开发性金融工具是政策性金融机构为履行其职能发行的金融债，重点投向五大基础设施、重大科技创新、其他可由地方政府专项债券投资的项目等领域。2 .经济下行期，政策性金融机构主动扩表进行逆周期调节，为重点领域提供融资支持。3 .政策性、开发性金融工具有适配度创新、预算约束、准财政辅助工具等优势，和地方政府发行的专项债有异同点。4 .政策性、开发性金融工具是下半年稳经济增长的主要增量政策，国家将加大金融工具的投放力度，并注重落实投放,以形成更多实物工作量。O1什么是政策性、开发性金融工具2023年下半年是经济恢复的关键节点，要确保经济增长稳定在合理区间，仍需财政政策工具持续支持。

2、作为广义财政政策的补充，政策性金融机构要合理运用政策性、开发性金融工具。(-)政策性金融机构的构成：三大行+中信保政策性金融机构主要包括国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国出口信用保险公司。其中，国开行总资产规模最大、超17万亿元，农发行和进出口行分别为8万亿元和5.5万亿元左右，中国信保相对较少、不足0.2万亿元。从定位和业务范围上看，国开行聚焦于“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）、产业升级和结构调整、区域协调发展、一带一路等领域；农发行支持“三农”领域，包括农村基建、棚改及扶贫等；进出口行和中国信保主要服务于对外经贸业务等。（二）金融工具使用方式：重大项目资本金和

3、专项债资本金搭桥对于政策性、开发性金融工具，国务院常务会议提到两种使用方式，一是补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金；二是为专项债项目资本金搭桥。项目资本金对于投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。专项债做资本金的项目，在其专项债资金尚未到位时，可先由政策性、开发性金融工具提供资金做资本金，待专项债发行成功资金到位后，再将政策性、开发性金融工具资金置换退出。（三）三大投资领域：基础设施、科技创新、专项债政策性、开发性金融工具重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升

4、级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施；二是重大科技创新等领域；三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。02政策性、开发性金融工具的功能及优势(-)经济下行期的扩融增资2023年6月29日，国务院常务会议决定，“运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金”。8月22日，央行召开部分金融机构货币信贷形势分析座谈会，强调政策性开发性银行要用好政策性开发性金融工具。政策性金融债、PS1(抵押补充贷款)、专项建设债券等是政策性金融机构扩融增资的主要途径。经济下行压力较大阶段，政策性金融债融资往

5、往会增加、为逆周期调节补充资金；作为央行定向补充的资金渠道、PS1一度明显放量支持棚改贷投放。截至2023年底，国开行发行的债务凭证在负债端中占七成以上，向政府和其他金融机构借款相对较少，3%左右。面对稳增长诉求,政策性金融机构主动扩表进行逆周期调节，为重点领域提供融资支持。不同于顺周期经营的商业银行，政策性银行在经济下行压力较大阶段往往增加信贷投放、发挥逆周期调节的职责。近年表现较为明显的是，2015-2016年间，国内外需求收缩共振带动经济走弱，期间三大政策性银行贷款增量合计超过4万亿元；2023年疫情期间，三大政策性银行合计新增信贷近18万亿元、占新增贷款比重近10%o(-)特征优势：宏

6、观调控的政策利器政策性开发性金融工具相较于政府财政资金具有以下几方面优势：一是适配度创新优势。政策性开发性金融工具是跳出传统政策框架之外推出的创新金融手段，具有严格规范的政策要求和市场属性，在使用过程中体现出明显的政策适配度优势。在定向发行过程中，政策性、开发性金融债与财政贴息、结构降准等具体政策配合使用，既灵活高效又快速直达，又不会产生货币超发，具有较强的可操作性，有利于配合政策落地、增强宏观调控的综合效能。二是预算约束优势。政策性银行资产端没有预算硬约束，负债空间决定资产规模，发力空间和弹性相对更大。政策性银行需要满足的资本充足率远高于监管红线3.5个百分点以上；除此之外，不受其他商业银行

7、指标监管限制，相对更灵活。三是准财政辅助工具优势。政策性、开发性金融工具还具有明显的“准财政”特征，充分体现国家战略要求，既能有效拉动投资需求，又能缓解当前地方政府的支出压力，不会提高财政赤字率，是宏观调控的政策利器。03政策性、开发性金融工具与专项债(-)政策性、开发性金融工具与专项债有何异同专项债是指由财政部提前下发额度，为了筹集资金建设某专项具体工程，由地方政府负责发行的债券。地方专项债和政策性、开发性金融工具都是重点投向基础设施领域的重要资本金，为了解决资金不足等问题；具有时限灵活，利率低的特点。二者有以下两点不同：一是发行主体不同。政策性、开发性金融工具由国开行、农发行或进出口行等政

8、策性银行发行，专项债一般由地方政府发行。二是性质不同。政策性、开发性金融工具是一种准财政政策，配合政策落地进行宏观调控，专项债券是地方政府债券的专项基金，有一定的公益性质。（二）为专项债项目资本金搭桥专项债项目资本金搭桥类似于过桥贷款，可以通过国开行、农发行或进出口行等政策性银行发行金融债券筹资，对专项债可用于项目资本金的项目提供资本金支持，相当于提前对项目进行资金支持，待新一批专项债发行资金到位后再退出。有助于突破专项债发行减少对固定资产投资资本金的约束，弥补专项债发行规模下滑带来的资金缺口。金融工具补充重大项目资本金，是解决资本金“少一点”的问题，为专项债项目资本金搭桥，是解决资本金到位“

9、迟一点”的问题。“搭桥”意味着金融机构先替地方政府出了部分资金，而地方政府也相应地形成了未来支出责任，但并不会占用本年的政府债务额度，更不会形成赤字。金融工具作为项目投资方“多一点”地承担了风险，补充资本金起到了为项目增信的作用，提高了银行等机构投放债务性资金的信心，有效解决了项目资本金筹措难这一堵点，从而促进投资的增加有利于经济恢复发展。04政策性、开发性金融工具的趋势和展望一是可能会加大金融工具的投放力度,充分发挥政策性开发性金融工具的增量作用。8月24日国常会决定“在3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3000亿元以上额度；依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，

10、10月底前发行完毕预计国家会根据经济运行情况,适时增加投放额度。二是信贷资金将重点支持基建、制造业、科技创新、绿色领域、保障性住房等领域。上半年三大政策性银行合计新增贷款近16万亿元，主要投向基础设施、绿色发展、生态环保等领域。金融工具重点投向项目范围并非完全限定为基建领域，多个省市在稳增长方面有不同侧重点，制造业、科技创新、绿色领域、保障性住房等也可能是政策性金融工具支持方向。三是推动落实投放，形成更多实物工作量。下一阶段国家将把工作重心转到落实资金投放、项目开工建设和形成更多实物工作量上来。一方面加快资金投放和要素保障，国家要求两家银行抓紧与项目单位沟通对接，落实投放条件、明确进度计划，各部门落实好已出台的政策文件，加强用地、环评等要素保障。另一方面加快项目开工建设，对未按期开工或者进展较慢的项目加强督促指导，尽可能多地实施以工代赈，帮助当地群众就近实现务工增收。