党纪处分与政务处分的衔接协调及运行机制附政务处分与党纪处分的区分与衔接.docx

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1、目次一、问题的提出二、党纪处分和政务处分衔接的法理基础（一）规范基础融通（二）价值追求同向三、党纪处分和政务处分证据衔接运行机制（一）两种处分的证据如何适用（二）遵循何种证明标准四、党纪处分与政务处分实体规则运行衔接机制（一）党纪处分对象和政务处分对象的考察（二）党纪处分和政务处分如何实现轻重衔接（三）以法治思维推进党纪处分和政务处分在运行中的协调五、结语问题的提出在国家监察体制改革和实践中，2018年制定的中华人民共和国监察法（以下简称监察法）是一部在国家监察工作中起统领性和基础性作用的综合性法律，其部分规定较为原则。2023年通过的中华人民共和国公职人员政务处分法（以下简称政务处分法）是对

2、监察法第H条和第45条有关政务处分规定的具体化。在监察体制进一步完善的当下，制定专门的政务处分法有助于规范政务处分行为，以政务处分代替政纪处分，加强对所有公职人员的监督。在党规和国法共治的法治建设进程中，制定专门的政务处分法还有助于“实现党纪和国法的有效衔接：党纪处分主要规定于中国共产党纪律处分条例（以下简称纪律处分条例）、中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（以下简称监督执纪工作规则）以及中国共产党问责条例（以下简称问责条例）等党内法规之中。依照纪律处分条例的规定，党纪处分指的是党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民的利

3、益而应当受到党的纪律处分之行为。而政务处分指的是国家监察机关依照法律的规定，对公职人员的违法行为所实施的惩戒措施。确保公职人员和执政党党员依法依规履职、保持先进性，最主要的保障手段就是政务处分和党纪处分。作为两种不同的规范体系，若能保持党纪处分和政务处分的有效衔接协调，将最终有助于促使公职人员秉公用权、坚守道德操守，实现整个公职人员系统的风清气正，确保法治反腐的全面推进。从政务处分法的立法思路来看，其制定原则包括两个方面：一是整合规范政务处分法律制度，构建起党统一指挥、全覆盖、权威高效的监督体系，完善与党纪处分相对应的政务处分制度；二是注重纪法协同、法法衔接，注重与党纪的衔接，推动党内监督和国

4、家机关监督的有效贯通。从监察法规范的主体和党内法规规范的主体来看，公职人员绝大部分具有中国共产党党员身份，“我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五从党纪处分和政务处分的种类、减轻或者免除处分、应当被处分的事项、调查措施等方面来看，二者均存在很多一致之处，由此也会产生二者在实践中如何有效衔接的问题。随着宪法的修改和监察法等法律的制定，时下对监察体制改革的研究已经由原来的合宪性论证、提供改革建议等方面转为如何推进监察法及相关法律的有效实施，如何同其他法律以及党内法规有效衔接协调等问题。在同其他规范的衔接协调中，尤以党纪处分和政务处分的关系较为密切，所以

5、，对于两者间衔接的基础以及在制度运行过程中如何实现有效衔接是本文探讨的重点。党纪处分和政务处分衔接的法理基础党纪处分与政务处分关系的实质是党内法规同国家法律之间的关系。从文本看，党内法规和国家法律就党纪处分和政务处分作出了较为细致的规定。应当明确的是，虽然法治反腐和全面依法治国中要求党纪严于国法、纪在法前，但二者并无高下之分，只存在时间先后方面的差别；若要更好地推进两种处分的衔接，则需对其背后蕴含的法理基础作必要的分析。（一）规范基础融通一国实现国家和社会治理的规范具有多元性，那种认为法只是由国家机关制定或者认定的观点无疑是不符合实际的。在当代中国，法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会

6、规范等都是客观存在的，并在各自的领域中发挥作用。党内法规是管党治党的利器，国家法律的重要功能是规限公权力，同时.，党内法规还是建设社会主义法治国家的有力保障。从实质意义上看，所谓法治指的是法的统治，具体而言是以民主为前提，以严格依法办事为核心，以确保权力正当运行为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。在党内法规体系中，“党章是最根本的党内法规”，”纪律面前一律平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员通过刚性的纪律约束能严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一

7、，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行。由此可知，党内法规（党纪处分）的目的也是通过相应的制度体系规范党的领导活动，规范全体党员的行为，最终实现权力的规范行使。从权力制约的角度看，资产阶级思想家认为，实现权力规范行使的主要方法是以权力制约权力，以及“让政府依赖人民，是对政府的首要控制，而现实并非完全如此，具体到各国的实践，存在较大的差异，各国的宗教信仰、民众的法治观念、历史传统等均会产生或大或小的影响。在我国，中国共产党先于新中国成立，其制定党内法规的经验和依靠党内法规管党治党的历程很长，有较为丰富的经验。作为先进的马克思主义政党，中国共产党的先进性体现在诸多方面，如部分法律

8、于出台之前在执政党内部先试先行，以执政党的政策推动国家进步，对其成员有更为严格的要求等。故而，党的纪律是规范党的领导和执政活动的必然之选。从党内法规的形式来看，多数均具有较为明确的规范形式，包括假定条件、行为模式、处理后果的逻辑结构，可以为党员和党组织的活动提供较为明确的指引。从具体内容看，纪律处分条例对于什么是违纪、如何处理违纪行为作了较为细致的规定，有助于规范监督执纪工作的开展。程序性规定较多的监督执纪工作规则的制定目的是“把纪检监察机关的权力关进制度笼子，通过健全内控机制，严密工作程序，严格规范和约束纪检监察机关监督执纪工作，促进纪检监察机关依规依法履行职务”，其使命同样是为了规范监督执

9、纪权的运行。所以，从我国法治体系的构成、法治建设的使命和党内法规（党纪处分规则）的规定来看，党纪处分和政务处分的基础具有融通之处,构成了二者得以衔接的规范前提。（二）价值追求同向法学上的价值是指法在发挥作用的过程中能够促进和保护何种值得追求的东西以及法本身具有值得追求的品质。政务处分和党纪处分的对象并不完全重合，“党纪处分的对象是中共党员,政务处分的对象是公职人员但两种处分在发挥各自作用的过程中所要实现的价值目标具有高度的同向性，即实现对特定权力的制约。这种同向性并不是政务处分和党纪处分所独有的，归根结底在于党内法规和国家法律共享相同的法治价值。这些目标可以从相关权威论述、中央党内法规的立规目

10、的以及政务处分和党纪处分相关立法（立规）中一窥究竟。习近平总书记指出：“如果说，党大还是法大，是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。可见，问题的关键不在于要不要权力，而在于如何合法、合理地行使权力。所有的权力都有扩张的倾向，现代社会复杂的情势和高度风险性也决定了裁量权的必要性，然而，我们必须为裁量权的行使划定合理的界限。实现权力制约的关键是要将其置于法治的轨道上运行，并且以刚性约束和制裁为后盾，使党纪处分成为“长了牙的老虎从党内法规的立规目的看，相当

11、一部分中央党内法规均体现了规范权力运行的目的。党章总纲明确了党要全面从严治党，在宪法和法律范围内活动；中国共产党工作机关条例（试行）是为了规范党的工作机关的设立和运行；中国共产党党组工作条例是为了规范和改进党组工作；中国共产党党务公开条例（试行）是为了推动全面从严治党，加强与规范党务公开工作，强化党内监督。可见，从党章到以条例为主干的中央党内法规所追求的是党的领导权的规范行使和党在宪法和法律范围内活动。政务处分法和规范党纪处分的相关党内法规虽分属不同的规范体系，但统一于社会主义法治国家建设之中，党的十九大报告强调要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将这一战略部署纳入新时代中国特色社会主义基

12、本方略之中。微观操作上的一致性是由宏观层面的战略和党内法规对社会主义法治建设的保障作用所决定的，依法治国是依规治党的基础，所有的党员均是法律效力范围内的公民，法律对所有的党员均具有法律效力，而依规治党是在依法治国基础上提出的更高的要求，这一特点是由党内法规在国家法第一次调整后又作第二次调整所决定的。具体来看，政务处分和党纪处分的具体规则的一致性主要包括以下几个方面：（I）党纪处分的专责机关是党的纪律检查机关，政务处分的负责机关是国家监察机关，二者合署办公。（2）在处分的种类方面，党纪处分和政务处分均包括警告、撤职、开除公职或者党籍。（3）在可以从轻或者减轻处分方面，包括主动交代违法或违纪行为，

13、配合调查，检举他人经查属实，主动消除不良影响，主动上交违法或违纪所得；在应当从重处分方面包括在处分期内再次故意违法（违纪），胁迫教唆他人违法（违纪），拒不上交或者退赔违法（违纪）所得，因犯罪应当开除党籍和开除公职的情形完全一致。（4）在具体违法（违纪）行为方面，包括违反政治纪律行为的处分，违反请示报告制度的处分，贪污贿赂等违反廉洁要求的处分，违反公序良俗等生活纪律的处分等。当然，党纪处分和政务处分在具体规则方面的一致之处远不止上述所列举的内容，只有在微观层面的一致性才能为宏观层面的价值预设成为现实提供具体的操作方法，也只有在具体的操作上的一致性才能形成“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互

14、促进、相互保障的格局根据监察法第2条的规定，监察工作要坚持中国共产党的领导；政务处分法的制定依据为监察法，并在第4条规定，给予公职人员政务处分，要坚持党管干部原则。这就从规范层面明确了中国共产党是我国反腐败协同治理的核心主体。在具体执行上，党纪处分和政务处分的主体分别是党的纪律检查机关和国家监察机关。纪检监察机关合并合署办公在我国有着较长时间的实践，早在1993年，党中央、国务院就决定中央纪委、监察部机关合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能；地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制。在新一轮的党和国家机构改革中，

15、深化党和国家机构改革方案明确提出要“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”，”组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称合署办公有助于“加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖2019年1月1日开始实施的监督执纪工作规则对原试行版的规则作了重大修订，统一将原试行规则的主体由“纪检机关”修改为“纪检监察机关”，在立规目的上，将原来的“规范纪检机关监督执纪工作改为规范纪检监察机关监督执纪工作”，新规则第2条明确纪律检查委员会和监察委员会合

16、署办公。在具体的操作上，各级监察委的主任、副主任等均由同级别的纪委书记、副书记担任，其他工作人员亦体现出高度的一致性。然而需明确的是，两机关采取合署办公形式，只是在人员组成方面的融合，纪委和监察委在性质上不同，在监督位序、程序、职责、内容等方面均存在差别，不可将两机关混为一谈。在作出影响相对人权益的决定之时，也应当以行政主体的名义，按照法定程序进行。综上分析，从两种处分的法理基础看，法治反腐需要党内法规和国家法律形成合力方能有效实现。党内法规和国家法律在规范基础、价值追求、反腐败方面具体的操作规则和具体的执法执纪主体上都存在衔接协调的法理基础，构成了党纪处分和政务处分衔接的前提。党纪处分和政务处分证据衔接运行机制从党纪处分所依据的规范来看，纪律处分条例问责条例中国共产党党内监督条例等基本是实体性