转型发展时期的控制性详细规划.docx

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1、转型发展时期的控制性详细规划发布时间：2012-04-11作者：靳春来源：万达规划院文化旅游分院近日，我参加了2012年度北京注册城市规划师继续教育培训，课程主要讲述我国城镇化与城镇可持续发展、低碳城市的几个问题、城乡规划制度建设等方面的内容。本文对控制性详细规划的学习笔记内容进行归纳整理，希望能够对今后的工作有所帮助。我国城市的高速发展进入了一个关键时期，面对城市发展的新机遇、新挑战，需要更好地发挥规划的调控和引导作用。控制性详细规划（以下简称控规）运行的外部环境近年来经历了较大幅度的变迁，对控规的整个运行体制构成了巨大冲击，控规的组织、编制、审批、实施、评估与修订等环节在现实中表现出诸多明

2、显的不适应，外部环境的变化主要表现在以下方面（见表1）：（表1）序号项目变化1法律制度环境强制法律规范，以行政许可法、城乡规划法为代表的强制法律规范出台；2市场经济环境经济效益成为衡量市场开发与建设的重要指标，市场经济体制成为经济发展运行的最基本机制；3快速城市化环境城市快速变化，不确定因素增多，人地矛盾加剧，土地资源紧缺，规划内容错综复杂；4市民维权意识提高利益主体增多，社会公众对产权的维护意识增强，对控规的要求更细更多：传统的控规面临许多问题与困境，需要重新认识控规的属性与地位，找出问题，积极探索控规的运行规律，对各个环节进行创新、优化和完善。传统控规遇到的三个主要矛盾1 .法律法制要求与

3、工程技术要求存在矛盾城乡规划法强化了控规的“刚性”和“权威性”，明确了控规的法律地位与作用；物权法特别强调了保护私人合法权益，规划中公共利益的设置与私有产权的维护必然会发生冲突，控规的编制管理特点会存在差异（见表2）,法制化、社会化、公开化成为控规必须应对、难以回避的重要课题。（表2）控规城市规划法实施前城市规划法实施后地位未明文规定明确控规的法定地位、城乡规划编制与管理的核心环节作用未明文规定“城市规划实施管理最直接的法律依据，是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件”理论基础物质空间理论与工程技术科学物质空间理论、工程技术科学、城市科学、社会学、经济学、公共政策学、生态学等理论组

4、织主体行政主管部门、国有企事业单位政府规划行政主管部门公众参与未明文规定控规审批前与控规修改必须进行公示审批主体规划行政主管部门“本级人民政府批准，报本级人大常委会和上级人民政府备案”公开性规划行政主管部门内部使用全社会公开现行的控规作为专业技术而存在，必须实现“由内向外”的四个转化:规划理论由工程技术和物质空间理论向社会、经济、人文理论转化;价值取向由技术合理性向社会、经济公平性转化;运行体制由内部制度控制向依法行政、规划技术接受社会监督转化;规划成果由内部使用向全社会公开转化。2 .城市的快速发展与规划蓝图的静态存在矛盾控规脱胎于工程专业技术，按照规定，地块需要确定的指标多达十几项，其中7

5、项为强制性内容，规划成果表现为“一锤定音”的静态蓝图，而快速城市化加剧了城市动态发展的频率，产业发展与转型加速，开发建设的不确定性增强，市场机遇瞬息万变，城市处在跨越式发展时期，静态的控规难以适应快速发展的市场环境和城市建设需要。另一方面，控规缺乏对于经济效益的认识和理解，更缺乏经济评估体制。不同于总体规划宏观层面的调整，控规具体到某地块的明细要求，牵扯到的都是实际的经济利益，市场经济与规划理想经常有较大的矛盾，控规要直面各类利益团体本身发展的利益诉求，而静态的蓝图明显处于力不从心的尴尬地位。3 .控规编制与管理技术的自身科学性问题控规缺乏一个明确的技术规范、评价标准和操作平台来综合平衡各方面

6、的利益关系，控规的合理性和公平性大打折扣。比如与经济利益密切相关的指标一-容积率，其数据的确定就缺乏统一的原则和尺度，或根据经验，或根据政府的批件，审批和编制存在许多主观随意性，缺乏足够的说服力。控规与总规的衔接不足，控规在编制和调整中“肢解”了总规的战略意图，往往控规指标积累后突破了上层次总规的规划要求，忽略了城市发展的整体性调控，造成了宏观上失控和无序，控规的技术理性备受质疑。二、各地的实践与探索针对控规在转型发展时期遇到的各种矛盾，各地方城市在编制和管理方面都进行了实践和创新，其共同的核心问题主要有以下几点：1 .如何落实控规的控制内容，采取哪些有效途径；2 .如何解决控规的适应性和时效

7、性；3 .控规如何体现承上启下，最需要控制哪些内容；4 .如何实现有效控制、依法调整和科学管理；针对上述问题的不同解决途径，许多城市颁布了控规编制指引或技术规定，形成了具有各自地方特色的控规编制和管理办法，形成了几大控规制度类型（见表3）。（表3）城市类型深圳法定图则、法律程序、控规立法上海控制性编制单元、“二级政府、三级管理”成都通则规定广州分区控制、控规省级立法北京动态维护，判例式调整三、控规属性的探索控规除了综合性、技术性、艺术性、地方性、公共性以及法定性等基本属性外，控规作为公共与私有以及各方利益主体的协调平台，还具备什么属性？除了一般的运行原则与规律外，在新的发展时期，控规还应遵循什

8、么运行规律？目前部分城市规划专家与学者认为：作为城市规划的核心法定层次，公共政策属性是控规的重要属性。公共政策是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人行为，其表达形式包括法律法规、行政规定或行政命令、书面指示、政府规划等。公共政策应遵循以下六项基本原则：信息完备原则、系统协调原则、科学预测原则、现实可行原则、民主参与原则和稳定可调原则。公共政策属性有助于理解与认识控规近期的问题、解决思路以及发展方向。四、优化控规运行体系控规作为一项以城市科学为核心的公共政策，其最终发展目标也应是法制化、科学化和民主化

9、。应充分尊重地方实际情况与问题，根据城市发展和规划管理的实际需要，因地制宜的逐步完善控规的运行体系。具体来说，包括以下四个方面：1 .完善制度体系控规的制度体系是指从控规的编制、审批到管理实施和修改的一系列运行规则和程序，体现着控规的公正性。应重点加强与完善编制计划、编制组织、公众参与以及审批决策等运行机制与管理制度。（1） 加强控规编制的计划性。规划主管部门制定的控规年度编制计划，经市政府审批同意后，应及时向社会公开，确保控规一开始即能与利益相关人保持对话,收集民意,为控规的编制创造条件。（2） 加强控规编制机构的稳定性。规划的制定属于政府行为，由规划设计机构承担。目前存在的最大问题是过分市

10、场化的编制组织模式，导致了在控规编制阶段技术错误多、分析不严谨、修改量大、甚至与现状情况相去甚远等全国各地普遍存在的问题。（3） 以公众参与为主，逐步加强利益协调的深度与广度。一个完善的控规公众参与制度应该包括几个阶段：发表规划研究阶段、公众意愿征询阶段、公开展示阶段、公众意见阶段。为此，要建立相应的信息公开制度、听证会制度、意见反馈制度、申诉与仲裁制度等，要根据公众的意见和建议，反复进行修改，多次协调，直到达到结果的最优。（4） 推进规划委员会制度，促进控规审批与决策的民主化。规划委员会过半数应该是非官方代表，并有一定比例的专家成员，实行严格的票决制。同时，规划委员会应实行例会制度，并向全社

11、会公开。2 .优化技术体系（1） 以“单元控制+地块控制”实现规划衔接。单元控制重点落实总规要求，地块控制重点满足项目和土地开发操作层面的要求。对于不同规模的城市采用不同的全覆盖管理办法，有利于明确各级政府的事权。（2） 以“强制性+指导性”区分刚性和弹性。为了解决控规技术复杂性与审批法定性之间的矛盾，大体包括两种做法：一是在传统控规报告基础上提炼出单独成文的“法定文件”，作为必须履行公示、审批和备案等法定程序的核心成果，其他由规划主管部门直接审批。二是整个控规都履行法定程序，在成果中区分“强制性内容”和“指导性内容”，前者履行法定程序，后者直接由规划主管部门审批。地块设计导则林豺:敏莫设过程

12、中娟到奸情几蟆应呆网迪必融合的楣方丈a.地块林名林有物札b.材龄在游以上.C.树形故大，能在50Cm以上.禀应献:臧叔应尽，不改造灵状地航更知累：建轴犍T更秣3米以上砍破i界故，但秘大于3米.MO：网内部城一风极mS1OAi.JU仇I：蛛用分敏触由如与服的山林自隹环如桧.糕”：稣用自幺告以与环境部，灵蛾用大战献鼠球差的的出或控规的指导性内容（3） 以“通则+个案”体现共性和个性。在控规个案编制过程中常常会碰到一些共性问题，如果均以个案在控规中表达，易造成文本雷同，图面繁琐，因此，各地结合本地的特色和实际，不同程度地探索和尝试通过部门规章、技术标准等通则性文件形式统一表达。3 .改善管理体系作为

13、公共政策的控规，“稳定性”与“灵活性”之间是一对天生的矛盾。为了解决这一矛盾，必须对控规实施情况进行定期的评估，适时修订，这也是“规划是一个过程”理念的重要体现。建立和推广“一张图”的规划信息平台，实现技术、管理和信息的无缝衔接，最终达到控规成果的全过程动态维护管理目标。4 .新技术的应用近年来，在控规编制和规划管理实践工作中，地理信息系统（GIS）、遥感技术（RS）、三维城市模型（3DCM）等新技术在控规编制、成果建库管理以及规划管理工作中的探索和应用获得了宝贵的经验，控规中新技术的应用呈现出以下突出的特点和发展趋势：首先，新技术在控规编制中应用的全程化，不仅强化了规划方案的科学性，还大大提高了控规编制工作的工作效率和成果质量。其次，新技术应用的高端化和集成化，多项技术的集成应用，以求解决控规编制中长期存在的数据不准确、成果不直观、修改成本高等问题，从而提高了控规成果的科学性、直观性和可读性。新技术在控规中的应用从单个项目向建立控规成果库或规划编制及管理平台发展，成为一个突出趋势。