证券市场虚假陈述中责任人员类型划分的制度逻辑.docx

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1、证券市场虚假陈述中责任人员类型划分的制度逻辑摘要：新证券法对虚假陈述个人责任的强化使责任人员划分成为潜在的争议焦点。现有规则口径不一、互相矛盾使得标准不明。证券监管与司法实践忽视对人员类型划分理由的阐述，始终未能形成统一的划分标准。与对公司事务的影响力相伴随的勤勉义务可以作为责任人员划分的潜在身份门槛。于此基础上再对责任人的职责、职务、所起作用加以考量。信息披露义务人外部人员责任的界定与划分是虚假陈述中个人责任认定的另一重要问题。新证券法将控股股东、实际控制人的责任单独规定，不再将其作为一般责任人员进行处罚。对子公司人员则不宜以证券法第193条规定的责任人员进行处罚，可根据共同行政违法行为的原

2、理进行处罚。关键词：虚假陈述责任人员划分勤勉义务外部人员责任一、问题的提出2023年3月1日生效的新证券法强化了信息披露作为资本市场建设的基石地位，全面加强信息披露违规责任，将虚假陈述责任人员的行政处罚由”警告,并处3-30万罚款提升至警告，并处50-500万元罚款。于此背景下，直接负责的主管人员和其他直接责任人员的划分与认定对于个体行政责任确定的影响陡然放大，而其对于民事连带责任的内部划分所发挥的指向作用叠加集团诉讼机制所带来的证券民事诉讼成本显著降低等因素，必然使得责任人员划分成为行政诉讼中又一渐显的争议焦点。换句话说，监管强化和集团诉讼逐步启动的背景下，责任主体的划分直接决定了相关个体的

3、履职风险，进而对各方主体在上市公司治理和信息披露中的履职行为发挥着极强的指引作用。从现有的行政处罚和相关诉讼来看，证券监督管理机构和当事人更多围绕着上市公司信息披露违规行为和个体行政责任的成立与否进行争论。相应地，行政处罚决定书和法院判决书对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员的界定缺乏足够的分析和根据。常见于行政处罚决定书中的已参照现有处罚已综合考虑所有责任人的涉案情况式的模糊解释，恐难以令诸多直接负责的主管人员的质疑平息。为改变现状，宜从责任人界分的现有实践出发，探寻其背后的真实逻辑，以期得到明确的责任人员划分标准。二、问题检视：现有规则与实践现状（一）口径不一与范围不明：现有规则的纠结

4、证券法、证监会的信息披露违法行为行政责任认定规则（以下简称认定规则）和上市公司信息披露管理办法（以下简称信披办法）组成了信息披露违规责任人员划分的法律依据。其中，证券法第193条出处，但该法并未明确二者的范围及界分标准。从法解释学的角度来看，比照该法第69条关于信披违规民事责任的规定，直接负责的主管人员应当限于董事、监事、高级管理人员然而，第193条第3款仅规定了控股股东、实际控制人指使从事虚假陈述行为的责任,可否将不构成指使行为的控股股东、实际控制人认定为直接负责的主管人员或其他直接责任人员存疑。作为法院裁判和行政处罚引据频率很高的条文，信披办法第58条对于不同类型的信息披露规定了承担主要责

5、任的人员。但承担主要责任是否必然被认定为直接负责的主管人员;不同口径下该条规定能否为责任划分提供明确标准，仍需结合监管实践进行考察。认定规则第19条将行为人所起作用、知情程度和态度、职务、职责和履职情况、专业背景作为责任认定的考量因素。而根据该规则第17条，确有证据证明其行为与信披违规行为具有直接因果关系的董监高之外的人员，可视情形认定为直接负责的主管人员。认定规则表现出将直接负责的主管人员的范围扩张，由证券监督管理机构发挥能动监管的态度。总的来说，上述规则对于责任人员划分给出了一定的标准和依据，但口径不一使得解释不明。互相矛盾的规则未能给出统一的人员范围和划分标准。应当如何理解和适用还需对监

6、管实践与司法观点进行考察。（二）排除式的划分与非同一的身份标准：实践现状的困惑笔者收集了17份信息披露违法的行政处罚和相应的行政诉讼案例，对责任人员的划分进行了整理。责任人员划分呈现出以下特点：1排除式的责任划分：对于直接负责的主管人员进行单独认定，其他责任人一并认定为其他直接责任人员。证券监督管理机构对于主管人员在信息披露违法行为中的作用和地位进行集中说明以认定，而对于其他直接责任人员一般不做单独说明。这里存在着一个问题，许多案件中涉及多个违法行为，对信息披露违法行为的认定和责任人员划分分别进行，但作出处罚时未作区分。直接负责的主管人员往往对于不同的信披违法行为承担多次责任，却未体现出其他直

7、接责任人员的责任承担层次。2 .责任人员划分缺乏说理。证券监督管理机构，特别是其地方监管局所作出的处罚中大多直接认定责任人员，对于当事人的申辩的回应强硬而模糊。通常径直地确认责任人员身份，忽略了归责（定为责任人）和责任划分（责任人类型划分以作出相应处罚）的二元性。实践中存在忽视责任人员界定问题，将责任与免责作为争议焦点，无法实现个体责任承担的公平性要求。3 .行为人的职位身份在责任人员划分中作为关键因素。有观点认为，信息披露义务人直接负责的主管人员行政责任的构成要件有三：一是信息披露义务人实施了信息披露违法行为；二是行为人属于信息披露义务人直接负责的主管人员范畴；三是缺乏充分证据证明行为人已经

8、履行勤勉尽责义务。受上述观念的影响，责任人员界定模式大体为以下三种：（1）依据信披办法，针对财务报告失真和临时信息披露违法分别将董事长、经理和财务负责人与董事长、经理和董事会秘书作为直接负责的主管人员；（2）根据认定规则，结合其他标准将实际控制人等董监高以外而实际履行董监高职责的人员也纳入直接负责的主管人员范畴；（3）在参考主要负责人的同时，结合相关情况将未履行董监高职责的其他责任人也认定为直接负责的主管人员。三种划分方式都体现了对责任人职位的重视，但职位在责任人员划分中更近似于一种门槛，而非”因位定罪。可以看到，三种划分方式体现出对于直接负责的主管人员的不同认识：（1）将其范围限定为信披办法

9、中提到的主体；（2）将其范围限定为负有勤勉义务的主体；（3）根据责任人在信息披露中的实际作用予以认定。据此，责任人员划分采用何种逻辑至关重要。三、责任人员划分的潜在身份逻辑一一勤勉义务（一）概念回溯与基本判断“直接负责的主管人员和其他直接责任人员的说法是对我国刑法中单位犯罪双罚制的规定的沿用，在我国法律法规（如公司法商标法等）中被作为法律责任部分的行政责任主体。最高人民法院2001年印发的全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要（以下简称纪要）将直接负责的主管人员限定为对犯罪事务可以起到决定、批准、指挥等作用的主管负责人，以具体实施和较大作用”来界定其他直接责任人员，并对受单位领导指派或奉命而参

10、与实施了一定犯罪行为的人员进行了排除。纪要在责任划分中对责任人身份的限制可以为我们提供一定的思路：主管负责人因其身份所附带的管理性的权力而具有了操纵单位行为的影响力。因而单位违法后，对其课以更重责任就具有了正当性。相似的是，作为科层组织的上市公司，其内部私权意义上的权力具有非对称性、支配性和扩张性、侵犯性，针对该种权力同样需要相应义务、责任的配置方可实现责权利的平衡，信义义务由此确立。在信息披露的语境下，直接负责的主管人员和其他直接责任人员的一大区别在于，其职位是否对信息披露的事务具有相当的影响力。相应地，影响力所赋予的保证信息披露真实、准确、完整的勤勉义务便成为了责任人员划分的首要因素。（二

11、）不以负有勤勉义务为前提的“直接责任人员在文峰股份案中，当事人认为证监会混淆了证券法第193条规定的违法行为直接责任人员和职务职责人员的身份，法律适用不当。其观点实际上将信息披露责任与董监高所负有的勤勉义务相分离。证券法第193条并未直接提及责任人的勤勉义务履行与责任承担的关系，但根据管理办法第58条，证券监督管理机构和人民法院将相关责任人未能履行勤勉义务作为责任承担的依据。不过，与损害公司利益案件相异的是，信披违规案件中信义义务之违反并非责任人的责任来源。从文义解释来看直接”指的是行为人实际参与了发行人信息披露的过程，责任则指行为人存在未能勤勉尽责之处。对公司违法信息披露的法律责任中相关责任

12、人员的处罚具有附随性，附属于公司信息披露违法行为的法律责任。需要明确的是，证券法和管理办法要求董监高对信息披露负有更重的责任，而勤勉义务的履行与否仅是责任免除的路径之一。因而于现行法下，责任人承担行政责任的实际逻辑在于：信息披露违规系对信息披露违规负有责任的人员（负有勤勉尽责的积极作为义务或不造成信披违规的消极不作为义务）一一不存在免责事由。在此逻辑下，任何参与信息披露活动的主体均可能承担相应的行政责任。（三）负有勤勉义务作为“直接负责的主管人员准入条件的合理性分析1 .文义解释与实践支撑从文义上来看，直接负责的主管人员可以拆分为直接负责和主管人员前者指行为人对于违规信息披露所涉事项负责，实际

13、参与到信息披露的过程中；后者则可以根据“主管”事务的不同理解而有着不同的范围：（1）限于负有领导责任的董监高；（2）除前述外还包括实际发挥董监高作用的主体；（3）在前两者的基础上拓展至管理信息披露或信息披露涉及具体事项的人员。从监管实践来看，责任人员划分呈现出以下规律：直接负责的主管人员不限于信披办法所规定的三类主体,大多是董监高和实际控制人。仅天能科技案和北大荒案等少数案件中证监会将董事长助理、子公司的高管和主管列为了直接负责的主管人员。其中，实际控制人、法定代表人的责任认定值得关注。实际控制人的特殊之处在于证券法单独规定了其在信披违规中指使”的信披违规责任。一方面，在进行责任认定时应当根据

14、其行为分别处理。实际控制人因指使行为和作为直接负责的主管人员分别承担责任，二者不具有吸收关系。如慧球科技案中，鲜言作为指使违规信息披露的实际控制人和直接负责的主管人员被分别处以罚款。另一方面，实际控制人不构成指使的情形下，也不影响其被认定为直接负责的主管人员。证监会在广州安州案中认为，王福亮作为广州安州的实际控制人，实际参与公司重大制度、重大事项以及投资交易业务等经营管理活动，在广州安州涉案违法行为中起到决定、批准、指挥、主导等作用。实际控制人仅是被诉处罚决定对其身份的客观描述，仅表示该身份使王福亮对广州安州的投资决策有影响作用，但具有该身份并不当然构成利用实际控制人身份指使从事信息披露违法行

15、为。法院认为，是否认定王福亮为直接负责的主管人员，要从其持股比例对公司的客观影响和其是否实际参与决定公司的经营管理、投资决策等综合进行考量。法定代表人作为中国公司法上的特殊存在，被视为厂长经理负责制的延续而由董事长、执行董事或经理担任，本身并不具有内部职权。在无其他身份的情况下，法定代表人是否可以作为直接负责的主管人员？广州安州案中，证监会认为法定代表人与直接负责的主管人员无必然对应关系，特别强调了陈洪庚作为法定代表人在公司劳动合同上代表公司签字属于履行法定代表人职责行为，并不能得出广州安州人事管理权实际由陈洪庚负责的结论。应当说，该案对于直接负责的主管人员的认定作出了有益解释：实际控制人和法

16、定代表人的身份本身与责任人员的划分无关，关键在于行为人在信息披露中是否实际发挥了主管的作用。该案象征着证券监督管理机构改变了一直以来唯委任职位”的责任人员认定观念，转而根据实际角色对有关人员课以勤勉义务，呈现出英美法上的事实董事制度的色彩。2 .比例原则与负外部性应对行政处罚法要求行政处罚的设定和实施必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。一方面，狭义比例原则要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。证券监督管理机构将直接负责的主管人员限定为应承担勤勉义务的人员，对于直接参与违规信息披露但无能力发挥决定、批准、主导作用的人员课以更轻责任，符合比例原则的