行政督查：权力内卷化的法治主义审视.docx

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1、行政督查:权力内卷化的法治主义审视摘要：行政督查是我国国家治理体系中的一项特色制度和实践，是政府自上而下自我监督的重要方式，也是防止行政权力、部门与地方利益“内卷化”的必要手段。行政督查法治化与社会治理民主化仍有改进空间，在立法、程序、执行等方面还存在着无法可依、形式化严重、政出多门等问题，甚至衍生形式主义与官僚主义乃至权力滥用和腐败行为。从法治主义审视行政督查过程中存在的权力“内卷化”风险与问题，聚焦行政督查的合法性及其规制，在立法层面规范行政督查，完善行政督查程序及方法，整合行政督查部门与事务，以全过程人民民主和法治途径强化权力监督与制约。关键词：行政督查;内卷化;全过程人民民主一、问题缘

2、起：行政权力自制及其限度行政督查是一种对行政权力行使的自上而下的自我监督方式。党的十八大以来，国家对督查行为的重视程度越来越高，致使行政螫查工作的覆盖面不断扩大,监查力度也不断增强，行政督查机制巳逐渐嵌入国家治理体系中，在新时期全面从严治党、城镇化建设、乡村改造、深化改革等方面均发挥着越来越显著的作用。但是，随着行政督查手段在各级地方政府运作中的不断应用，行政机关的内部环境与外部环境也随之变化，对行政督查产生了一定的制约，使行政督查逐渐丧失发展活力，内部不断复杂化、精细化，呈现“内卷化”现象.并给各级地方政府带来了一系列较难解决的问题。当前我国行政督查已处于系统发展的“瓶颈”状态，已无法有效满

3、足新时代权力监督和制约的需要。为了有效避免行政督查成为新的形式主义、官僚主义的衍生地，迫切需要进一步改革和完善这一行之多年的监督机制。2018年10月，中共中央办公厅印发的关于统筹规范督查检查考核工作的通知要求,各级党和政府机构必须从提高思想认识、严格控制总量、注重工作实绩、加强组织领导等方面，坚决纠正行政督查检查考核工作中的各种问题，做到“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监等等制度速设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，1为国家治理现代化和法治化作贡献。目前学者们有关行政督查方面的研究主要集中在三个方面。一是行政督查工作基本原则与特点、主体对象和运作模式的研究。例如，柳永升（

4、2006）认为需要重视加强政府对行政督查工作的直接领导、进一步强化行政督查部门的职能作用、加大行政督查的监督制约力度和把握行政督查工作四个方面.2）尚宏博（2014）主张可以通过提升行政区域督查机构的性质和职能、加强行政督查机构的行政督促职能、进一步明确行政督查对象等具体性措施，进而强化当前我国现存的督查工作制度。3陈家建（2015）认为通过行政督查机制的运作，行政资源不但可以植重新组合，还能够通过协询集中，成为实现科层组织运动化治理的基础。4学者们立足督查工作的主体与模式探讨我国督查制度在实际运作过程中存在的具体问题及可操作化改进措施，为行政督查制度的实践运作提供实践借鉴。二是从制度层面探讨

5、行政督查的组织化、法治化、规范化等问题。例如齐子要（2019）提出情感提升、案例供给、党建引领共建共治多管齐下的组织化治理策略，以此推动我国基层督查领域的发展。5唐璨（2023）从督查工作的法治化建设出发，认为螫查工作需要不断进行制度完善，并从明确督查兼具政治性和法律性、合理定位督查功能、速立督查法律规范体系、限定督查权主体范围、明确督查程序和效力五方面出发，提出在划定督查职权边界的同时，要注重构殖科学、权威的督查统筹协调机制，使行政督查走上法治轨道。6J学者们结合行政督查制度的实际案例及现实缺失，从中观层面基于组织化、法治化视角探讨推动督查制度艮性发展的可行路径。三是从具体运作层面考察行政督

6、查工作制度、机制方法及社会环境等方面的改进优化。例如，高小平（2010）提出综合运用多学科理论研究督查、进一步明确督查工作的定性和定位、踪合运用行政管理创新方法、探索督查工作科学化的路径和深化、延伸、拓展普查职能等实践性方案。7马永军（2015）认为行政督查工作需要重视自上而下的充分授权、秉承服务大局观、健全完善规章制度、积极改进方式方法和从严管理行政督查队伍五个方面。8徐湘林（2019）从我国当前社会转型和国家治理的层面上重新熬识行政寻查体制运行的社会环境和在国家治理体系中的功能和作用，探讨推动我国现代行政督查制度及运行机制的发展和完善的实践路径.9从体制机制和路径方法等具体运作层面的问题出

7、发探讨行政督察制度的改进优化，具有较强的针对性和现实性。既有行政督查制度方面的研究涵盖了政治学、社会学、法学、管理学等多学科和领域，其研究范围、领域和深度仍在不断延伸和拓展。从权力内卷化”的法治主义角度审视当前我国的行政督查制度，结合行政督查的法治化.行政督查的程序机制和行政督查的执行过程三个维度，考察行政督查法治化过程中存在的无法可依、政出多门、形式主义严重等实践障碍，从立法、程序和执行三个方面探索符合新时代行政法治与行政督查依法有效运作的优化路径，助力实现我国国家治理体系和治理能力现代化。特别是作为一种行政权力自我监督的重要机制，一方面体现了行政权力的自我警觉与自我规制的努力，另一方面也有

8、自己监督自己”的内在局限，在新的治理环境和条件下，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以全过程人民民主理念为重要指南，以多元化民主盥督和法治化方法为根本途径，从根本上降低行政权力滥用与腐败的风险，从而为行政督查制度发挥积极作用创造良好的社会政治生杰。二、权力内卷化：行政督查法治化的现实诉求依法治国必然要求依法督查。依法治国的本质要求国家行政机关在行使行政权力时要充分做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。然而，当前我国行政督查尚未实现法治化，与依法治国的要求尚有距离，不仅对督查行为的开展产生障碍，其潜在风险还可能带来对法治行政的冲击隐患，亟待改进。我国当前的行政督查活动，其法理依

9、据、职能定位、实施主体、运行程序和法律责任均未能满足法治化的要求9,行政督查在实践过程中容易衍生出无法可依、政出多门、法律责任缺失、督查程序和工作方法不规范不统一等系列现实问题，致使行政督查权力内卷化”现象有加剧的风险。行政督查立法缺失致使行政督查无法可依根据依法治国方略的要求，各级行政机关在行使行政职权的过程中，不可无拘无束随意而为，应依法行使权力，即便是对公权力机关履职的行政监督权也应当以相关的法律法规作为其行使权力的基本依据。行政督查的法治化属于行政法学的范瞥，当下讨论的行政督查法治化主要是针时行政监督行为和督促检查行为的法治化和制度化问题。在行政行为法治化和制度化方面，德国学者奥托迈耶

10、认为当代法治国家其行政机关在行使行政行为过程中要做到以下三点：立法权高于行政权;法律优先;法律在特定范围内进行法律保留。10只有满足了以上三点要求，才能认为行政机关的行政行为是符合法治化和制度化要求的，才能证实其行为是属于依法行政的范畴。行政权力的自我监督也应依法展开。法治政府建设首先是政府所有权力的运作包括自我监督依法进行。从依法行政的角度而言，为响应依法治国方略，推动法治政府和法治国家的速设与发展，各级行政机关的行政督查行为也应当具有明确的法律依据。这种法律性既表现为对行政督查的法律规范，也表现为行政督查的法律保障。从我国行政系统内部行政权力运作的外在特征来看，行政权力运行的方向与轨道仅存

11、在一个方向，表现为垂直的由上到下单向展开。在行政督查过程中，行政督查主体相对于行政督查对象而言，是基于领导策属关系而施以行政监督的，这种形式的行政监督，总体上应当具有宪法、组织法的法治基础。司然而，我国目前仍未有专门为行政螫查制定的法律法规，这是行谀督查在督查主体、被督查对象、督查程序、督查行为方法等方面缺乏保障的关键，容易导致行政督查权力往“内卷化”方向发展，影响不同层级的政府权能分工及行政效能。行政督查程序及方法不规范使得行政督查形式化严重近年来，行政督查形式化在基层常格被诟病。据部分被督查的基层行政人员反映，当前我国既有的行政督查工作中存在相当一部分是为督查而督查，在督查过程中走过场、摆

12、样子。据相关统计，我国当前有的县政府一年需要接受300多次的行政督查检查。有的国有企业迎检一年需要完成上千份材料，这给基层干部带来了巨大的工作压力和工作负担。有的基层干部一年的工作时间里，有200多天的工作是忙于应对行政督查的督查考核，他们反映我们乡上的两个锅炉，每一年梆要接受上级行政督查部门的督查，而各级部门针对这两个锅炉，每年都要查10多次T11b可见，过度无序的督查行为，不仅使得地方政府特别是基层部门疲于奔命，影响日常管理与服务，还容易带来形式主义痕迹主义”以及欺上瞒下等不正常现象，出现“内卷化”的风险和问题。除此之外，部分被督查的基层干部还反映，由于各级政府均设有专属的行政督查部门，在

13、开展行政督查工作时，参与行政督查工作的行政人员比在基层开展工作的行政人员多得多，且行政督查工作流程总耗时较长，需要消耗他们许多精力去配合。然而，大部分的行政督查却是重留痕轻实绩，形式化严重，动不动就时基层组织采取追责问责的做法，严重影响和制约了基层干部干事创业的劲头。11通过基层工作人员反映的现实情况分析可知，当前我国基层政府、国有企业等基层组织每年都要面临众多大大小小的行政督查，其中有部分行政督查是重复的，部分行政督查只为走个过场留下督查的痕迹，真正有实效的行政督查寥寥无几。行政督查工作存在的一些突出问题，归根结底是由于行政督查程序及方法不规范引起的，进而致使行政督查出现多头重熨、形式化严重

14、等现实问题.行政督查部门繁多导致行政督查政出多门与成效低下随着中央对地方政府工作进步和质量要求的不断提高，各地为了更高质量地完成任务，在中央督查机构的基础上，又组茎了各自的督查组，县乡级的党委政府部门也不例外。通过调查发现，当前我国行政螫查部门繁多，既有中央委任的，也有省级县级等地方的督查部门，而这些部门在执行行政普查过程中没有统一的督查指标体系和督查程序，都按照各自的标准行事，导致出现行政督查政出多门的窘境。例如吉林省规定，县及县以上政府办公厅（室）都应设立行政督查机构，省政府各部门必须有人负责督查工作;西藏自治区则规定，自治区人民政府办公厅行政督查机构承担自治区人民政府、自治区人民政府办公

15、厅的政务督查工作，各地（市）行署（政府）、自治区人民政府各部门、各县（市、区）人民政府办公室,承据本地（市）、本部门和本县（市、区）的政务督查工作。由此可见，我国目前行政督查部门的设置没有统一的法律法规规范，各省、县（市、区）均可根据地方性规则设立行政督查部门,各管一块多头管理“九龙治水”的问题突出，负责基层政务督查工作组织多样。如此一来，负责行政督查工作的行政部门队伍便十分庞大，呈现政出多门的实践窘境，最终既浪费了行政督查部门的人力、物力和财力，又影响了行政督查的实际工作，还会给被督查的基层行政人员带来极大的不便与麻烦，使其产生抵触或反抗等不良心理，不利于日后行政督查工作的健康开展。一言以蔽

16、之，当前我国行政督查的法治规制极为迫切，督查工作的法治保障问题仍然面临着来自各个方面的重大挑战。在行政督查的立法方面，由于行政督查法制的缺失，各级政府的行政螫查处于无法可依的状态，背离了依法治国的核心要义，影响法治政府的建设。在行政督查的程序方面，由于行政督查的程序及方法不规范，行政督查在实践中表现出形式化严重的现实困境，容易打击基层干部干事创业的劲头。在行政督查的执行方面，各级政府均有独立设立行政督查部门的权力，使得行政督查部门繁多，致使行政督查表现出政出多门的窘境，影响行政督查的效率，不利于行政督查工作的健康开展。为此，各级政府必须从强化行政督查的法治规制着手，针对行政督查存在的棘手问题，及时精准地提出相应的优化路径，抑制行政督查权力内卷化”的不艮趋势与滥用风险。三、走向规范：行政督查的法治优化在国务院第七次大督查中，实践督查组提出：不仅要在“督字上下功夫，还在“帮”字上做文章，做到边督查、边协调、边解决问题。12因此，为