片区开发无法绕开ABOFEPC如何完善合规性?.docx
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1、片区开发无法绕开ABO/FEPC,如何完善合规性?一、PPP/专项债拉动投资为何不及预期?(-)不急不火:决策动力不足管理库PPP与地方债难以用于盈利项目,在非盈利项目决策程序 中难以通过会议;同时,采用这些模式的项目,一般也并非对应指令 性的计划任务,压力不大,或者说紧迫性不大。例如,必须完成的疫情防控任务,迫切需要解决的扶贫工作及环 保问题、必须完成的棚户区改造或类似计划任务、拉动财收增长5% 以上的产业导入项目、带来财收增长5%以上的地块开发项目。除了额度较少的土储、棚改专项债外(2020年没有新项目),大多 数专项债和管理库PPP并不能解决上述问题,在我们讨论的专项债和 管理库PPP的
2、项目选择之中,显然,前面几种项目的重要性更大一些。我们经常举的例子是,三个孩子的需求:不满周岁嗷嗷待哺要买 奶粉的老三、大学毕业希望买套西服一双皮鞋去应聘挣钱回报父母的 老大、数学天才想报奥数补习班的老二,作为政府主官,比如遇到紧 急疫情防控、重大招商项目、PPP专项债项目,哪一个需求排在前面, 哪一个排在后面?答案是显而易见的。这导致专项债和管理库PPP项目往往难以优先列入地方政府的 会议议题当中,要不是支出额度一般较大,恐怕更不能成为最高决策 会议的会议内容了。等到上述较为迫切的议题讨论完成后,留给专项 债和管理库PPP项目讨论的时间就不多了。(-)不收反支:激励动因不足换言之,专项债和管
3、理库PPP遇到的问题是水土不服导致的远水 不解近渴的问题,它们可能有希望成为优秀的拉动投资手段,但是他 们都未能很好地解决地方政府特别是基层区县政府在新型城镇化建 设中的资金瓶颈问题,反而需要基层政府追加投入更多的资金,导致 并不能适用地方政府的现实需求。事实上,很多的情况是,对于管理库PPP和地方债项目,不仅不 会带来未来财政收入,反而会对未来的财政带来相当规模的运营补贴 支出责任,当然往往还会带来一定的股权投资、配套投入、风险承担 等方面的支出责任,甚至是当期的支出责任。在这种情况下,管理库PPP和专项债项目的受重视顺序,当然要 排在能够带来财政净增长、或者必须完成的政府工作任务等事项之后
4、 To在我们公号之前所列举的完全政府付费项目案例当中,列举了一 个公共预算收入约40亿元的地级市,启动了一个50多亿元的生态领 域基础设施建设项目,假定绩效合格,则即使不考虑后期运维支出, 在之后25年的期限中,每年也要支出4亿元左右用来覆盖投资成本, 不难想象的是,当地政府一定是下了很大决心和付出了很多的努力, 才启动了这样的一个项目的。(三)难以派生:增收意义更小由于管理库PPP和专项债主要作用还在于项目本身以及随之而 来的拉动就业作用,而拉动派生GDP的作用较弱,财政增收的意义 更小;同时,绝大多数属于承担支出责任的情形,给地方带来了一定 的压力和负担,因此对于地方吸引力较小。(四)限额
5、约束:增加规模很难专项债属于配额方式管理,而管理库PPP导向确定在提质增效而 非开源增收后,实际上总额限定在一般公共预算的10%之内,因此 二者的共同点是都属于计划性的配额管理体制。即使提高限额,按照 财预201刀35号规定,新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实 力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财 政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排 或不安排。这意味着各省市专项债剩余空间分化将进一步加剧,则常 常会造成强者恒强、弱者愈弱的局面和趋势,额度增加很难提高实际 债务融资规模,难以形成自发的激励机制。同时,即使全面增加专项债额度,属于扩张性的财政
6、政策,难以 避免带来通货价格的相应变化,抵消了普惠制的专项债效应发挥。二、重温43号文引领的筹资模式选择趋势43号文发布之后的这六年多,文件原文提及的规范的地方政府 举债融资机制正在逐渐建立和完善起来。政府筹资领域工作者因循 着监管部门的要求,不断进行着有益的探索,根据项目盈利性强弱, 43号文切割的含义进一步演化为对于筹资方式倾向的切割:1 .对于不易于获取利润的弱盈利性公益性项目,将更多地使用财政资源,所以更多地应当倾向于采用地方政府债券和管理库PPP 等公开市场的模式。文件原文的表述,主要有:建立规范的地方政府举债融资机制。 地方政府举债采取政府债券方式。2 .对于较易于获取利润的强盈利
7、性公益性项目,将更多地产生 财政收入,所以更多地应当倾向于采用42号文PPP模式。文件原文的表述,主要有:推广使用政府与社会资本合作模式。 鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益 的公益性事业投资和运营(43号文)。政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政 府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双 方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公 共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价, 保证社会资本获得合理收益(42号文)。三、为什么无法绕开ABOFEPC?对于ppp和专项债拉动固定资产投资未达预期的情
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