国有企业混改政策和混改模式研究.docx
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1、国有企业混改政策和混改模式研究国企混改,国家在制度层面相继出台了多项政策文件,为下一步国企混改提供专业政策指导和实施模式。混改的政策法规体系(一)混改法规政策一览本轮国企改革是以混改为核心,多个层面共同推进的全面改革,不再只注重形式上的“混”,更加关注实质层面的“改”,除了通过引入战略投资者、实施员工持股等方式实现国有资本主导下的多种资本共同发展外,完善法人治理结构、提高国企市场竞争力,同时加强国有资产的监督是本轮混改更深层次的要求。本轮混改的政策法规体系是以指导意见为纲领、混改意见为核心,多个政策性规定或指导意见各有侧重、互为补充、相辅相成的综合性政策体系。2017年,国资委主任肖亚庆发言称
2、,国企改革顶层设计基本完成,形成了“1+N”政策体系,在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。作者根据国资委官方网站信息1及公开资料,将2017年以来国企改革顶层设计中形成的“1+N(22)”个顶层设计的政策文件整理如下:改革内容总体要求政策文件关于深化国有企业改革的指导意见分类推进国企改革关于国有企业功能界定与分类的指导意见关于完善中央企业功能分类考核的实施方案完善现代企业制度中央企业公司制改制工作实施方案关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见关于开展落实中央企业董事会职权试点工作的意见关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见关于合理确定并严格规范中央企业
3、负责人履职待遇、业务支出的意见国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见企业国有资产交易监督管理办法为国企改革创造良好环境关于支持国有企业改革政策措施梳理及相关意见加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案贯彻落实中共中央国务院关于其他深化国有企业改革的指导意见重点任务分工方案关于国有企业改革试点工作事项及分工的方案贯彻落实中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见改革举措
4、工作计划为回应国企改革顶层设计,中央各部门又针对具体事项和实践中的具体问题持续出台了若干配套文件,各地则结合自身实际制定了具有针对性的规则。从中央到地方,政策文件与操作细则相互配合,推动国企改革向纵深推进。作为国企改革的关键环节,混改涉及多方利益的博弈和权衡,政策性强、影响广泛、关注度高。2019年,国资委在颁发653号文的同时,对混改涉及的49部制度规范进行了梳理,涉及清产核资、资产评估与交易、股权激励、劳动用工等重点事项,相关法律法规的梳理为混改过程的合法合规提供了重要的制度指弓I。(二)混改意见的主要内容作为国企改革的纲领文件,指导意见从引入非国资、国资入股非国企和员工持股三方面阐述混改
5、的逻辑。在此基础上,混改意见更具体地明确了国企发展混合所有制经济的工作任务。混改意见最大的一个亮点就是分类地规定了混改推进的要求:对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混合所有制改革,应充分运用整体上市等方式,积极引入其他国有资本或各类非国有资本以实现股权多元化;对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企,保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股;对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,同时根据细分行业的不同,规定了部分行业非公有资本准入的负面清单;公益类国企
6、则要求根据不同的业务特点,推进具备条件的企业实现投资主体多元化,鼓励非国企通过购买服务、特许经营、委托代理等形式参与经营。混改意见将保护产权写入混改的四大原则之一,同时要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度;依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益;在立法、司法和行政执法过程中,坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护,有利于鼓励各类资本参与混改。对于混改的实现形式,混改意见提出了多种路径,除非公有资本通过股权转让、增资扩股、认购可转债等形式入股国企外,政府和社会资本合作(PPP)模式、国有资本入股民营企业、优先股和特殊管理股以及混合所有制企业员工持股等均
7、纳入混改措施进行探讨。混改意见还要求混改实施过程中“严格程序,规范操作”,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到规则公开、过程公开、结果公开,杜绝国有资产流失。(三)653号文的主要内容国企混改实践工作的开展一方面落实了指导意见混改意见等政策文件的精神宗旨,另一方面积累了众多切实可行的实操经验,也暴露了不少尚待明确的理论和实务分歧,基于此,国资委立足于过往的中央企业混改工作出台了653号文件,总结了实践经验,明确了若干争议,旨在为央企的下一步改革提供更为明确且高效的操作指引,也将推动未来除央企外其他国企的改革。653号文首次以部门规章的形式细化了央企混改的
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