关于新时代地方政府财政投融资情况的调查报告.docx

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1、关于新时代地方政府财政投融资情况的调查报告近年来，随着我省财税体制改革不断深化，财政投融资发展较快，在经济下行压力较大的情况下，为稳定经济增长、保障改善民生以及推进供给侧结构性改革提供了重要财力支持，发挥了不可替代的作用，但与此同时，在发展过程中也存在一些亟待研究解决的问题。为加强人大预算监督工作，依法保障财政投融资活动健康发展，根据省人大常委会2017年工作计划安排，省人大常委会财政投融资问题调研组，分别听取了省财政厅、省发改委、省金融办、人民银行济南分行、银监局、保监局、国家开发银行分行、农业发展银行省分行等部门开展财政投融资工作的情况和意见建议，到部分市县进行了实地考察调研，在此基础上，

2、进行了深入研究，现将我省财政投融资发展现状、取得的成效、存在的问题及对策建议报告如下：一、政府财政投融资发展状况地方政府财政投融资是指地方政府为国民经济和社会事业，以财政信用为基础，采取市场化运作方式，发挥财政资金的引导带动作用，吸引社会资本，加快城乡基础设施建设和公益事业发展，或实现特定财政政策目标的投融资机制、政策和管理制度的总称。财政投融资起步较早，如八、九十年代地方财政通过设立财政周转金支持企业发展等。2014年全国人大修订预算法，对地方政府举债严格管控，同时支持鼓励地方创新财政投融资机制，保障重点项目资金需求，提高政府投资效率，财政投融资进入快速发展阶段。目前地方政府主要投融资方式包

3、括政府债券、政府与社会资本合作模式（PPP）、政府引导基金、重点项目对接政策性银行贷款，以及政策性担保、财政贴息等。实践证明，财政投融资是在社会主义市场经济条件下，财政理财方式的重大转变；是财政发挥国家治理基础和支柱作用必不可少的重要工具。从我省看，据初步统计，目前全省财政投融资总规模达到18万亿元，对于优化财政支出方式，发挥财政资金“四两拨千金”的聚合效应，有效缓解建设资金供需矛盾，加快推进城镇化、棚户区改造、节能环保等重大民生工程，保障改善民生，稳定经济增长；对于推进供给侧结构性改革，促进政府职能转变，拓宽社会资本投资渠道，支持民营经济发展，鼓励创业创新，加快新旧动能转换和产业结构升级等，

4、均发挥了重要作用，取得了良好的经济效益和社会效益。（一）财政投融资改革基本情况1 .建立自发自还的地方政府债券融资机制。按照国家的安排，我省自2014年开始试点自发自还地方政府债券，加大对保障改善民生和经济结构调整的融资支持力度。政府债券由省政府统一面向市场发行，筹集资金转贷市县，由市县使用和偿还。目前债券期限为310年，利率在*%左右,已建立起包括信用评级、承销团承销、发行兑付等一套完整有序的债券发行体系。我省政府债券评级保持AAA级水平。2 .大力推广应用PPP模式。PPP即政府和社会资本合作,是指政府和社会资本在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设

5、计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。2014年以来，我省积极推广PPP模式，并不断完善PPP工作机制，形成了财政、发改部门牵头，行业主管部门分工负责的统筹推进机制，研究建立了项目可行性研究、物有所值评价、财政承受能力论证、项目库管理、项目推介、示范推广等全生命周期管理流程。3 .设立政府引导基金。政府引导基金是指由政府出资设立并按市场化方式募集运作的政策性投资基金。政府通过设立引导基金，吸引专业投资机构或基金管理机构合作设立私募股权投资基金，以更好地吸引社会资本投入种

6、子期、初创期中小微企业、战略性新兴产业和基础设施，推进经济结构调整和转型升级。2014年，省政府出台关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见，省财政健全配套制度，各级财政将预算安排的支持产业发展和科技创新等领域的专项资金用于设立政府引导基金，重点聚焦股权投资基金、基础建设基金、产业基金、直投基金四大板块，基金引导效应逐步显现。4,创新重点项目建设政银企合作机制。2014年以来，面对国家加强地方政府债务管理，剥离融资平台政府融资职能，原政府平台融资模式不适应政策监管要求的新形势，我省创新推行重点项目建设政银企合作机制，统筹运作政策性银行贷款和商业银行贷款，有力地支持了全省棚户区改造等重点民

7、生工程项目建设。另外，我省各级还通过财政贴息、设立中小企业代偿补偿资金池、支持发展政策性担保等其他多种方式，充分发挥财政资金的引导和撬动作用，积极为实体经济缓解融资难、融资贵问题。（二）财政投融资规模和投向1 .地方政府债务。截至*年底，全省地方政府债务余额*亿元。从债券资金投向看，政府债务主要用于基础设施等公益性项目建设，其中市政建设、土地储备*亿元，占*%；保障性住房*亿元，占*%；交通*亿元，占8%；农林水利建设*亿元，占*%；教育、科学、文化、卫生*亿元，占*%；生态建设和环境保护*亿元，占*%；其他项目建设*亿元，占*%。此外，各级财政部门还充分利用国家置换债券政策，专项用于替代融资

8、平台公司等已经举借的短期高息债务，截至2017年上半年共计发行政府置换债券*亿元，优化了存量债务期限结构，缓解了当期偿债压力，减轻了利息负担，有效防范了系统性风险。2 .政府和社会资本合作（PPP）O截至2017年上半年,全省通过省级审核纳入财政部PPP综合信息平台管理的项目*个，概算总投资达*万亿元，均居全国第*位。完成物有所值评价和财政承受能力论证的项目*个，总投资*亿元。签约落地项目*个，居全国首位，项目总投资*亿元，吸引社会资本*亿元。全省PPP储备项目广泛覆盖能源、交通运输、市政工程、教育、养老等19个主要经济社会领域，涉及垃圾发电、交通枢纽、轨道交通等77个细分行业，其中市政工程、

9、交通运输、城镇综合开发3个公共服务领域项目数量最多，分别储备项目*个、*个、*个,投资额分别达*亿元、*亿元、*亿元。同时，省发展改革委围绕国家确定的七个重点领域，依托国家重大项目库建立省级PPP项目库，截止6月底，储备项目*个，通过项目推介会、政府网站等向外推介项目*个，总投资*亿元；2017年上半年签约项目*个，总投资*亿元，新开工项目*个，总投资*亿元。3 .政府引导基金。截至目前，全省各级共设立政府引导基金*只，参股设立基金*只，基金总规模达到*亿元，完成投资项目*个，实现投资额*亿元，带动其他金融机构和社会资本投资*亿元。省级共参股设立基金*只，认缴规模*亿元，其中引导基金认缴出资*

10、亿元，财政资金实现近*倍的杠杆放大效应；实缴规模*亿元，其中社会资本实缴规模*亿元，完成投资项目*个，投资额*亿元，拉动其他金融和社会资本投资*亿元。省级政府引导基金直投基金共支持齐鲁股权交易中心挂牌企业*家，落实投资*亿元，带动各地政府配套以及吸引金融和社会投资*亿元。4 .重点项目建设融资。截至目前，全省棚户区改造等重点项目建设融资贷款项目累计获得银行授信*亿元，发放贷款*亿元。其中，省级统筹项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元；市县独立对接项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元。以融资项目看，棚改项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元；其他项目累计授信*亿元，发放贷款*亿元。通过重点项目政银企合作

11、，2016年以来，全省共实施棚户区改造计划*万套，惠及居民*多万户；新建和改扩建中小学*所，新增学位*万个；建设农村公路安全生命防护工程*万多公里。（三）财政投融资管理体系建设随着我省财政投融资方式的日益丰富和财政投融资规模的逐步扩大，在日常投融资活动中，如何通过加强管理促发展、提效益、防风险，成为一项重要课题。近几年，全省各级各部门加强财政投融资管理制度建设，规范投融资运作，初步构建起了各类投融资全流程管理体系。1 .构建全过程政府债务监管体系，促进政府债务管理规范化。制度建设方面，在全国率先制定印发了加强政府性债务管理的实施意见，陆续出台了政府债务限额管理、预算管理、风险评估和预警等多项制

12、度办法，印发了省政府性债务风险应急处置预案，建立了覆盖政府债务“借、用、管、还”全过程的管理制度体系和“闭环”管理运行机制，将政府性债务管理全面纳入制度“笼子”。管理机制方面，统筹考虑市县政府债务负担、综合财力等情况，建立了分类管理机制。对债务率超过100%、界于80100%之间、低于80%的市，分别设定不同的管理目标，实行不同的政策引导。监督考核方面，已连续三年将“政府债务率”纳入全省经济社会发展考核范围，并综合运用债务率等指标，对市县政府进行债务风险提示和预警。同时，组织各级各有关部门在全省范围内对政府债务管理领域违规违纪问题开展自查自纠行动，坚决制止和纠正政府各类违法违规举债行为。2 .

13、完善PPP项目管理体系，促进PPP项目规范落地。落地难一直是PPP发展过程中的一个突出问题。针对这一问题，一是强化政策扶持。省政府出台了创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见等文件，省财政安排专项资金对优选的省级示范项目和落地项目给予奖励，引导调动各级抓项目规范、促项目落地的积极性。二是破解融资难题。促进PPP项目与金融资本精准对接,多次举办项目融资推介会。在全国率先设立*亿元的省级PPP发展基金，今年又与中国PPP基金达成初步合作协议，引进规模IOO亿元的中国PPP基金，利用专业化运作机制，对符合条件的项目，及时开展投融资支持。三是严格项目库管理。建立PPP综合信息管理平台和咨询机构库

14、、专家库，实施项目“能进能出”制度，加强项目库入库项目全生命周期管理。四是打造示范项目，推动形成“推介先导一示范推广一样本复制一全面开花”的工作格局。五是优化合作环境。监督引导各地秉持开放、合作、包容理念，对各类性质的社会资本一视同仁，努力营造良好的营商合作环境。3 .坚持市场化运作，促进政府引导基金规范健康发展。一是加强顶层设计。省政府出台关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见省级股权投资引导基金管理暂行办法推动资本市场发展和重点产业转型升级财政政策措施和加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施，搭建起我省政府引导基金制度框架。省财政厅等部门研究制定了引导基金管理工作流程、绩效评价管

15、理办法等配套制度，以及不同方向引导基金管理实施细则等，细化引导基金投资管理办法和运作流程，初步形成了全面系统、科学规范的引导基金管理制度体系。二是加大监管力度。建立基金调度督导制度、约谈制度、通报制度、违诺失信惩戒机制,对设立慢、出资慢、投资慢以及因管理能力等原因导致参股基金运作产生风险的基金管理机构及时进行约谈，加快推动基金设立和投资运作，对不按约定履行基金设立、出资、投资义务的参股基金，责令政府引导基金退出，实现“瘦身强体、提质增效”。三是完善引导基金投资激励机制。采取引导基金让利、加大奖励力度、设立直投基金、跟进投资、投贷联动和风险补偿等多项激励措施，鼓励参股基金规范运作，推动基金早投资、早见效。4 .优化制度流程，加快重点项目融资进度。一是建立健全重点项目融资管理制度体系，出台了棚户区改造融资方案、专项贷款资金管理办法、贷款操作指南，制定并不断优化贷款流程和政府购买服务协议等规范文本。二是加强政银合作，拓宽融资渠道。省政府分别与国开行、农发行签署战略合作协议，两家银行承诺三年内分别提供我省3000亿元授信额度，并明确省财政厅为牵头部门，统筹运作政策性贷款支持棚户区改造等城乡基础设施重点建设项目。逐步将融资服务银行拓展到国有商业银行、股份制银行等所有商业银行，建立了金融服务良性竞争机制。三是丰富融资运作方式，实行省级统筹运作与市县独立对接相结合