PPP项目政府参股浅析.docx

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1、PPP项目政府参股浅析在PPP项目实操过程中，政府参股一直是项目的重要边界条件, 目前各相关政策均未对此作强制要求，因此政府在前期进行决策时可 以从多方面进行综合考虑。本文现就PPP项目中政府参股涉及到的相 关内容进行简要分析。一、相关政策法规(-)公司股东权益根据公司法等规定，股东持有公司34%的股份，对重大事项 拥有一票否决权；持有公司51%的股份，获得公司的相对控制权；持 有公司67%的股份，获得公司的绝对控制权。公司股东的不同持股比 例及对应相关权益具体如下图所示： 拥有诉讼权拥有了间接调查和起诉权利,即提起监事会或董事会调查3%有权召开小型会议和拥有临时提案权5%拥有重大股权变动蹩戒

2、线可以发起临时会议.可以提出质询、起诉、调 查、清算、解散公司等C拥有重大同业竞争预警线股东需用1权益法”对该投资进行会计核算A对股东会的修改公司章程、增加注册资本、减34%少注册资本、公司合并、公司分立、公司解散、变更公司形式七类事项拥有一票否决权A获得公司的相对控制权.除七类事项外拥有决策权 获得公司的绝对控制权.对股东会的所有决策 拥有一票通过权(二)PPP政策法规自2014年下半年起，国家财政部门和发改部门针对PPP模式的规范运作相继发布了很多政策文件，提出社会资本可依法设立项目公 司，政府方可指定相关机构依法参股，也可不参股项目公司，并明确 指出如果政府方参股项目公司，其在项目公司中

3、的持股比例应当低于 50%,且不能具有实际控制力及管理权。现列举部分政策如下：I序号政策内容1关于印发政府和社 会资本合作模式撵作 指南试行)的通知(财 金 ( 2014 ) 113 号)社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关 机构依法参股目公司。保津政府知情权，政府 可以参股项目公司：保障项目公司的经营独立性 和风险隔离功能,政府不得干预企业日常经营决 策,不得违规兜底项目建设运营风险2国家发展改革委关 于开展政府和社会资 本合作的指导怠见发改投资(2014)2724 )对于经君收费不足以国*投资成本、常政府补贴 部分资金或资源的项目，可通比政府授予特许经 管权附加部分补贴或直接投费参股

4、等措施，采用 建设一运营一移交(BOT)、建设一拥有一运营(BOO)等模式推进3(PPP今同指南(试 行(财金(2014)156 7)项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也 可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可 以由政府和社会贵本共同出诗设立.但政府在项 目公司中的持股比例应当低于50%.且不具有 实际控制力及管理权4传统基础设施领域 实施政府和社会资本 合作项目工作导则(发改投资(2016)社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出 凭人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会出本方共同成立二、政府方参股的价值与意义(-)提高监管强度若PPP项目公司由社会资本方独资成立，则政府方仅能

5、按照PPP 项目合同约定对其进行监管，主要监管途径为开展项目绩效考核、审 查项目公司递交的资料、行政监管等。若政府方参股，则可直接以股 东的身份参与项目公司的重大决策，通过向项目公司委派董事、监理、 高级职员参加董事会会议和股东会会议，在项目公司运营过程中对其 资金使用、项目建设进度、经营决策等进行监管，从而在PPP项目实 施过程中，扩大政府方的知情权，提供除绩效考核外的多方位监管渠 道，强化政府方对于项目建设运营质量、资金管理、社会影响等多方 面的把控能力。（二）协调项目推进PPP项实施过程中会涉及诸多部门，有时会出现社会资本方难以 协调的情况，此时需要借助政府方的力量。若政府方参股项目公司

6、， 相比社会资本方，政府方股东在协调政府各部门彼此关系的事项中更 加得心应手。为了提高项目实施过程中各事项的处理效率，通常会在 合同中强调政府方股东对于项目公司各项前期手续办理的协调义务, 从而有助于加快项目推进。（三）实现风险共担、利益共享若PPP项目投资规模大，回报周期长，其未来的不确定性和潜在 风险就会越高，项目融资难度也越大，需要项目公司具有较高的抗风 险能力以及较强的资金实力、协调能力等。政府方参股一方面可以作 为股东参与项目投融资、建设、运营等各项重大决策，与社会资本股 东共担风险，提高金融机构放贷信心；另一方面还可以减轻社会资本 方出资压力，提高社会资本方的资本金收益水平，股东各

7、方按持股比 例进行分红，利益共享。三、出资比例政府方出资比例主要从当地财政承受能力、市场化程度、公司控制力、融资担保等多方面考虑。（-）财政承受能力PPP项目的回报机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用 者付费三类，其中政府付费项目和可行性缺口补助项目，在运营 期内主要依靠财政补贴收回成本和维持运营，政府方需要平衡资本金 投资和运营补贴之间的关系，通常前期投入较高时，可以在一定程度 上降低运营补贴金额，从而减轻后期财政支出压力。尤其对于项目投 资规模较大的项目，通过增加前期政府方资本金投入降低后期财政支 出压力的效果更加显著。（二）市场化程度财政部PPP项目管理库覆盖了市政工程、交通运输、生态

8、建设和 环境保护、城镇综合开发、教育、水利建设、旅游、医疗卫生等多个 行业。其中市场化运营程度较高的行业如市政工程细分行业一一垃圾 处理、污水处理等，政府方持股比例一般较低，社会资本方的出资意 愿也较强；市场化程度较低的行业，特别是运营能力要求高的行业, 如轨道交通、医疗等，政府方通常持股比例较高。（三）公司控制力公司股东会会议由股东按照出资比例行使表决权，根据前述公 司法对于公司股东的不同持股比例对应的权益梳理，公司的一些重 大决策应当经代表三分之二以上表决权的股东通过。因此，为了保证 政府方能对项目公司重大经营事项具备管控能力，通常建议持股不低 于三分之一，即34%以上。（四）融资担保项目

9、公司作为PPP项目的融资主体，在实践中，金融机构有时会 要求项目公司股东为项目公司融资提供担保。因此，在设置出资比例 时，应当考虑社会资本股东愿意承担的担保范围。四、出资方式根据公司法规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、 知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财 产作价出资，在公司法修订之前，原公司法第27条明确规 定货币出资比例不得低于30%, 2013年修订后删掉了此条对于货币 出资下限的要求。在PPP项目中如采用资产所有权或土地使用权等作价入股，（1） 可能涉及国有资产转让、进场交易、登记备案等程序，手续繁杂耗时 长，容易影响项目进度；（2）金融机构对于实物出资的

10、贷款审批可能 更加严格，容易对项目融资进度有所影响；（3） 土地使用权作价入股 可能还会出现使用年限和合作期限不一致的情况，导致资产移交税费 增加；（4）资产所有权和土地使用权评估价格可能与持股比例需求不 匹配，需要进行拆分，增加工作推进难度。在PPP项目中采用货币出资的方式最为常见，相比于上述出资方 式，货币出资程序简单，有助于实现项目快速落地，使用货币出资可 以随项目施工进度向项目公司注入项目资本金，以维持施工现金流, 保证项目的稳步实施。五、决策机制和监管要求对于允许社会资本方组建联合体投标的项目，由于受到政府方不 能具有实际控制力和管理权的限制，政府方持股比例不宜过高，为了 防止政府方

11、丧失必要的主动权，需提前梳理好管理模式和政府方股东 参与决策和实施监管的要求，比如：股东会关于重大事件的决议须经 全体股东一致同意通过；政府方享有项目公司会计账簿以及建设、运 营相关财务数据的知晓权与查阅权等。上述政府方股东参与决策和实施监管的要求一般通过公司章程 或股东协议进行约定。其中，公司章程属于体现公司自治的规范文件, 主要对公司、股东、董事、监事、高级管理人员均具有约束力，而股 东协议则由各方股东共同订立，主要用于明确各股东之间的具体权利 和义务。经梳理，PPP项目签订的股东协议和公司章程通常包括如下 内容：根据公司法规定“股东会或者股东大会、董事会的会议召集 程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违 反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院 撤销，将政府方股东的权益诉求在公司章程中明确，更加有利于在 发生争议时向法院提起决议撤销，但由于各地工商部门对公司章程内 容要求可能有所差异，部分地区会提供统一模板，一些专有条款难以 在公司章程中约定，因此，为了避免公司章程和股东协议共同内容不 一致而出现冲突，可以在公司章程中作原则性约定，增加股东之间 另有约定除外等内容，具体条款再于股东协议中明确和细化，从而 确定公司章程和股东协议适用的先后顺序，以保障政府方股东参与决 策和实施监管的要求得以实现。