市场化棚改与安置房ABO的合规性分析.docx

《市场化棚改与安置房ABO的合规性分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《市场化棚改与安置房ABO的合规性分析.docx（10页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、棚改专项债和新增隐性债务的超长期限棚改购买服务贷款被叫停后，近两三年来，一直有所谓“市场化棚改”的提法,撩动着棚改怀念者的神经。本文深入剖析并指出：棚改本身是不可能市场化的；“市场化棚改”的实质，就是建设回迁安置房，它实质上也是ABO的一种初始形态；同时，我们给出棚改筹集资金唯一的正确打开方式。一、回迁方式市场化不是筹资市场化(一)因为不能市场化，才叫“棚改”很多初学者不大了解棚改，觉得“棚改”，就是“棚户区改造”，与“城中村改造”不同的只是地点或对象而已。实施棚改的年代里，土地储备贷款和土地储备专项债还在大行其道，如果能够自平衡，就完全没必要做那么严苛的棚改贷款项目。棚改一词的实质，来源于不

2、能够自平衡的土地储备，因此，不存在能够自平衡的棚改，也不存在能够市场化的棚改。如果能够自平衡，就不是棚改项目了。如果把棚改推向市场了之后就能自平衡，那早就市场化了，也不会有七八年前的大批量棚改。(-)拆东墙补西墙不叫“市场化”靠其他内容弥补棚改收益，实质上是占用其他土地收入或挤占其他财政收入，拆东墙补西墙，对于基建筹资并没有实际意义，结果是棚改这一块筹到了银子，代价是另一块项目筹不到银子。占用市场化收益的做法也毫无意义。比如说，卖地时，要求开发商配建学校、幼儿园，或者回迁安置房，这不是什么市场化收益,因为这样卖地会导致土地价格下降，一一开发商也不傻，他会把回迁安置房的实际成本折算到地价里面去。

3、一一实际上并没有人占到市场化收益的便宜，只是拉低了地价，用来抵顶了回迁费用而已。（三）棚改建设内容的正确打开方式所以，在实际操作当中，我们对于棚改的这一部分建设需求，是按照类似于市政路花园广场这样的无收益内容来处理的，就是靠总体大收益来带一下，只不过我们不把它叫做市场化。棚改的亏损性，造成其建设内容性质，与市政道路处于一样的类别中，或者由政府来直接投资，或者含在片区开发项目里靠其他土地收益来涵盖，而不存在什么“市场化”的操作方式。（四）安置房建设披的市场化外衣安置房建设只是给土地一级开发披上了一层“貌似”市场化的外衣。这是由于在安置房建设和销售这一环节，基本上是按照市场化的模式来操作的：开发商

4、摘地、建房、商品房销售，一一这也是我们将片区开发交易结构微调后以迎合银行类金融机构对片区开发项目贷款要求的做法。不过，这一层市场化外衣，并不能解决项目本身亏损的问题,不依靠其他财政资金的前提下，货币化安置方式会亏损的棚改项目，实物化安置方式也会亏损，回迁方式的市场化，不可能解决棚改在财政收支上的亏损问题，棚改不可能由市场化方式来解决，一一叫停新增隐性债务的超长期限棚改贷之后，棚改作为一种筹资方式，就终结了。（五）安置房建设实质上是一种ABO模式虽然，超长期限棚改贷的资金筹集模式已经被终结了，但是能够自平衡的购买征拆服务方式并没有结束。近七八年来，我们一直在呼吁:安置房建设是最简单易行的土地一级

5、开发方式，而且，在实质上，它也是一种初级的ABO模式。二、安置房是土地一级开发重要路径在土地一级开发中，针对居民安置，一般分为货币安置和实物安置两种，其中实物安置的方式，主要是指提供回迁安置房的建设或采购，是土地一级开发中一种重要的安置方式，尤其是在严控违规举债的形势下，回迁安置房的建设成为了土地一级开发的重要手段。2016年以后，一直到片区开发得到广泛实施的2019年以前，公开发布的土地一级开发项目，基本上都是依靠回迁安置房建设的方式。由于回迁安置房具有一定的保值作用，再加上地方政府征收（拆迁）人可能提供的一些优惠政策，因此被征收（拆迁）人有可能会倾向于选择实物安置方式；且由于这种方式多为远

6、期交付，客观上起到了筹资作用，因此亦为征收（拆迁）人所乐于采用。三、安置房在片区开发中发挥重要作用回迁安置房可以作为政府土地一级开发过程中的采购标的物。首先，回迁房建设，本身就是土地一级开发的另一个方面，起到配合地方政府土地一级开发的作用；其次，房地产开发，是最容易滚动积累的领域之一，对于整个项目的滚动推进起到积累作用；回迁房建设领域的融资，与开发贷类似，交易结构比较简单，市场竞争程度较低，土地成本一般较低，资金回收一般也较有保障，因此也较容易获得资金支持。I（-）易于投资人筹集资金一个30亿元的片区开发单体项目，如果回迁安置房建设所需投入能够达到70%左右，那这个片区开发项目的资金需求，基本

7、上是不存在什么困难的。（二）利好投资人收入结构同时，回迁安置房的建设，本身又把项目内容从“提供资金”部分，转化成了“建筑施工”部分，对于施工类投资人来说，具有双重利好。（三）形成地方的财政收入另外，安置房土地摘牌款，也是地方政府在片区开发项目初期的土地出让收入，或者，实际上抵顶了地方政府的出资款项来源。四、安置房建设案例（-）鄂州市城南（小桥安置点）棚改项目据鄂州市政府门户网站2018年8月9日消息：2018年8月8日，备受市民关注的城南（小桥安置点）棚户区改造项目正式开工建设。副市长李忠禄宣布项目开工。城南（小桥安置点）棚户区改造项目位于西山街办小桥村，城际铁路以南，洋澜路以西，马鞍山路以北

8、，黄龙路以东，项目总投资27.9亿元，占地面积约32189亩，由中建三局、中南建筑设计院联合体承建,建设工期32个月，一期工程计划于2019年底交房。建设内容包括住宅、社区服务中心、幼儿园、老年服务用房、卫生中心、地下停车场等，建成后可安置被征迁群众3994户。据鄂州市政府门户网站2019年4月13日消息：从市城投公司了解到，该公司首次采用市场化自求平衡模式，从市农发行获得12亿元城南（小桥安置点）棚改项目贷款。市城投公司迎难而上，调整思路，针对项目实际情况，采用项目自求平衡模式制定融资方案，并在市农发行指导下完善方案，于今年3月报送农发行贷审会。4月2日，省农发行批复同意给予我市城南棚改项目

9、12亿元贷款。注：以上内容来源于鄂州市政府门户网站，鄂州市城南棚户区改造项目在回迁安置房建设的基础上进行了交易结构改造，这里不再详述。（二）某市回迁房采购项目举例东北某城市城中村改造项目区域中，区政府通过公开程序选择市城投集团，签署采购回迁房项目意向协议，项目总金额25亿元，覆盖约5000户居民一万余城中村农民住房。区政府协助市城投集团在约定地块通过市场化方式获得土地；市城投集团负责自筹资金组织建设，建设期30个月，建设期完成后，区政府在约定时期内享有优先购买权，购买价格依采购协议价格实施，当区政府放弃购买时，市城投集团可以市场化方式销售房屋。项目实施后，市城投集团通过当地城商行贷款20亿元，

10、完成了回迁房建设项目，为区政府在相当长时间内节约了大量的拆迁资金，顺利完成了城中村改造和后续土地出让工作。五、片区开发实操中安置房的应用在2023-2023年全国片区开发调研中，我们在总投资额21254亿元的233个真实片区开发项目中，观察到可能至少有8429亿元的89个项目涉及到安置房建设内容，分别占总投资额和数量的39.7%和38.2%,显示出回迁安置房建设方式在片区开发领域也发挥了重要的作用。在总投资额16822亿元的159个央企作为投资主体的片区开发项目中，观察到可能有总投资额7377亿元的71个项目，涉及到安置房建设内容，分别占央企片区开发项目总投资额和数量的43.9%和44.7%,

11、分别占涉及安置房建设的片区开发项目总投资额和数量的87.5%和79.8%,显示央企比其他投资主体更倾向于接受有安置房建设内容的片区开发项目。六、安置房建设模式合规性研判土地一级开发中的回迁安置房建设模式，是我们在七公片区开发公众号中多次做过介绍的模式，近期，有很多读者和学员在后台向我们咨询这一模式的合规性，同时也提到了目前市场上的一些谣言：政府回购的安置房是隐性债务，但把拆迁补偿发给被动迁居民去买回迁房就不是隐性债务了。这个误解的产生原因，可能是来源于混淆了棚改建设、廉租房、保障房三种类型与回迁安置房之间的区别：廉租房、保障房是地方对于困难群体的民政保障措施，棚改建设内容也与此相关，其特点是投

12、资肯定大于收入，差额部分需要财政负担,其工程竣工后如果不付款，自然就形成了隐性债务；回迁安置房是给被拆迁居民的一种拆迁补偿方式，是不是涉及隐性债务，要看购房时付款的时点。（一）判断标准关键在支付时点我们都知道，新增隐性债务的违规举债行为，必然发生在穿透来看由地方财政承担支出责任的事项中。但是，一个区域的财政承担支出责任的事项，每年都有几十几百亿，哪些是违规举债，哪些不是违规举债呢？这里面的关键点在于支付时点上，即，滞后支付的财政支出责任，必然属于新增隐性债务的违规举债行为。从将来时点来看，在还未支付时，还需要考证一下支付责任的必然性，是不是必须支付，或者按照我们这几年来强调的判断要点：支出责任

13、和支出金额是不是固化或相对固化的。地方财政、固化责任、滞后的支出责任，才必然属于违规举债。（二）按期付款安置房：不违规一手交钱、一手收房，是天经地义的真理。交付回迁安置房时付款的行为，不是违规举债。我国几十年来，花了几十万亿，都是这么买房子，不是收房时付款，难道是还没有预售许可证时付款么？地方为了自己不违规，就让开发商违规么？地方在进行回迁安置的相关安排时，不大可能正好就有可供回迁的房源，多数的情况，是就近就便地在附近选择，如果没有合适的，可以跟意向开发商协商采购，在未来的约定时点，由其提供回迁安置房。另外，虽然对于回迁安置房的采购属性还有争议，但大家比较一致的观点是，由于不属于公益性基础建设

14、内容的组成部分，因此，回迁安置房的采购，不属于政府采购工程。（三）滞后支付动迁款：违规被拆迁居民用动迁补偿款购买回迁安置房，肯定不是违规举债。居民用什么钱购买任何东西都不是违规举债。因为我们所讨论的违规举债的债务主体，必须也只能是地方政府。但是，如果地方政府发放的动迁补偿款，不是即时支付，而是滞后支付的，那就是违规举债了，无论随后居民用动迁款买了什么；特别是，当支付时点晚于土地招拍挂时点的情况下，那就不仅是违规举了债，而且还违反了土地管理的相关法规。比如说，有些地方采取了所谓的“二级补偿一级”的做法，即，在土地出让进入二级开发之后，再用取得的土地出让收入，支付一级开发所需的补偿资金的做法。“二

15、级补偿一级”的做法，违反了国土部53号令闲置土地处置办法中，有关土地出让必备条件之一的“安置补偿落实到位”的要求。除了避免造成闲置土地，避免拖欠被拆迁人资金和损害被拆迁人利益等出发点之外，禁止“二级补偿一级”的初衷，是打破土地一级开发中搞“空手道”的杠杆无限大模式，限制土地一二级开发总量和速度，是国家对房地产开发行业的一项调控措施。（四）发放动迁款买回迁房？发放动迁款和建设回迁房，是动迁补偿中的货币安置和实物安置的两种补偿形式，较多的情况下，这两种补偿形式是二选一的，不是既要货币补偿,还要实物安置，地方也不会做计划既支付了货币补偿款，然后再建设回迁安置房给同一个居民。在某些特殊情况下，比如说某

16、条规定要求只能采取货币补偿形式，就有可能先将动迁补偿款发给居民，然后在居民自愿的情况下，协助组织居民团购房屋，当然要事先约定好；反之也是有可能的，但是不常见。所以说，在某种程度上，我们可以把货币安置和实物安置同一起来。不过，一如既往的，违规举债的判定，跟选择哪种补偿形式没关系，唯一的标准是财政支付的时点，与对方的交付时点相比，是不是滞后了；或者，是不是必然（固化责任）会滞后支付。（五）隐债判断标准只有谷子地这里，我们再次重申，判定违规举债，只有我们多次提到的“谷子地”原则。也即，造成了：1（GU）固化或相对固化的，2.（ZH1）滞后的支出责任，而且这种支出责任，穿透来看必须是3.（DI）地方财政终将承担的。谷子地，是判断是否违规举债的唯一标准，其他如是否列预算、是否公益性、是否有收益、是否市场化、由谁来决策，等等都是干扰项，跟违规举债没一分钱关系，这是初学者必须要绕开的坑。